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历经五载 五次审议 秦皇岛市创设性立法保护沿海“绿色长城”

作者:本站  来源:本网  发布时间:2020/12/25 17:00:41 
 

    绿水青山就是金山银山,良好生态环境就是最普惠的民生福祉。2015年获得地方立法权以来,秦皇岛市认真贯彻落实习近平生态文明思想,着眼于“用最严格制度最严密法治保护生态环境”,将沿海防护林、海岸线、海水浴场、海滨湿地、饮用水水源地等核心生态资源的保护纳入首个五年立法规划。其中《秦皇岛市沿海防护林条例》作为全国设区的市中关于沿海防护林保护的第一部法规,从立项到出台,历经五载、五次审议,充分体现了坚持习近平生态文明思想、坚持生态优先绿色发展不动摇、正确处理经济发展同生态保护关系、加强生态文明建设法治保障的立法理念,也充分反映了科学立法、精细化立法要求和对生态环境保护的高度重视、极度审慎。
    一、精准选题,保护核心生态资源
    秦皇岛市作为沿海城市,拥有162.7公里海岸线。自上世纪50年代,为落实周恩来总理建设沿海防护林的指示,保护生态环境,抵御海风侵袭,扼制海岸沙化,在沿海地区积极开展植树造林活动。经过半个多世纪的努力,营造形成了以沿海国有林场为主体的沿海防护林体系。沿海防护林作为秦皇岛市核心生态资源,不仅有防风固沙、保持水土、涵养水源、防灾减灾等保护海岸生态安全的重要作用,而且已经成为沿海岸线一道亮丽的风景,被誉为“绿色长城”。
    作为滨海旅游名城和休疗度假胜地,秦皇岛市沿海防护林所在的沿海地段寸土寸金,开发与保护的矛盾错综复杂、日益突出。为了贯彻落实党的十八大、十九大精神,树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,2016年,经秦皇岛市委批准,市人大常委会将沿海防护林立法纳入了年度立法计划(预备调研项目),围绕“生态”这个秦皇岛立市之本和“沿海岸线资源”这个秦皇岛生态之魂,启动了立法保护序幕。2017年,沿海防护林立法被分别纳入年度立法计划(提请审议项目)和五年立法规划(2017-2021年),力求通过法治手段加强沿海防护林的规划、建设、管理和保护,解决沿海防护林当前面临的面积持续萎缩、保护形势严峻等突出问题,推动美丽港城、美丽河北建设。
    二、严格论证,牢固树立质量意识
    秦皇岛市人大常委会对沿海防护林保护立法高度重视。自2016年将《秦皇岛市沿海防护林条例》纳入预备调研项目以来,市人大常委会主要领导、分管领导全程参加立法工作,多次听取情况汇报,深入实地开展调研,逐条研究《条例(草案)》,提出具体指导意见。市政府主要领导两次组织召开协调会,就国土空间规划调整、沿海防护林保护利用规划编制及与《条例(草案)》的协调提出意见。
    为了确保立法质量,秦皇岛市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会对常委会组成人员的意见进行认真梳理,多渠道、多形式广泛征求社会各界意见建议;深入县区和沿海防护林实地开展立法调研;加强与市政府规划、林业、生态环境、海洋和法制主管部门的联系,及时了解规划编制进展,掌握生态红线划定情况,沟通、解释、传递立法意图;多次召集市司法局、市林业局、市资源规划局和北戴河新区管委会研究《条例(草案)》修改和规划编制有关问题。在上述工作基础上,我们统筹考虑生态环境保护和经济社会发展关系,《森林法》修改、国土空间规划调整和《秦皇岛市沿海防护林保护利用规划》编制等各方面因素,会同专家课题组对《条例(草案)》进行了反复修改论证,数易其稿。市人大常委会组成人员对《条例(草案表决稿)》予以充分肯定,2020年10月29日,秦皇岛市人大常委会第五次审议《秦皇岛市沿海防护林条例》获得全票通过。
    三、生态优先,贯彻绿色发展理念
    审议修改中,秦皇岛市人大常委会始终旗帜鲜明地坚持“生态优先、严格保护”的立法理念和思路,力求通过立法顶层设计,确保沿海防护林“生态功能不降低,森林资源不减少”,同时兼顾经济社会发展需要,实现协调发展、绿色发展、高质量发展。
    一是科学界定沿海防护林功能区。根据《全国沿海防护林体系建设工程规划(2016-2025年)》的规定,沿海防护林分为基干林带和纵深防护林。经过反复研究论证,秦皇岛市人大常委会最终确定,将《条例》的适用范围定位为自海岸高潮线起向陆地延伸一千米(沿海防护林基干林带)及三个沿海国有林场范围内的29万余亩沿海防护林,对其立法进行严于国家标准的特殊保护,符合秦皇岛沿海防护林保护实际需要和立法目的。
    二是立法明确禁止开发区域。为确保沿海防护林范围内的有林地不再减少,有必要通过立法明确禁止开发区域,严禁不符合沿海防护林功能定位的各类开发建设活动。为此,市人大常委会依据《生态环境部、国家发改委生态保护红线划定指南》和《河北省生态保护红线》等国家、省有关规定,在《条例(草案)》中增设了禁止开发区域的规定。根据这一规定,除了法律、法规和国家、省保护红线划定的禁止开发区域外,将自海岸高潮线起向陆地延伸一千米范围内的国有有林地和划定为公益林的非国有有林地、沿海国有林场范围内的有林地以及市人民政府根据生态文明建设要求认为应当禁止开发的区域,全部纳入禁止开发区域,贯彻落实了党的十九大提出的“实行最严格的生态环境保护制度”的要求。
    三是依法保护非禁止开发区域。原《条例(草案)》曾对建设项目占用沿海防护林林地的“立项条件”“立项审批”和“占地要求”作出了规定。虽然这些规定严于国家标准,但诸如“基础设施、公共事业、民生建设项目”的范围难以准确界定,在实践中容易出现“打擦边球”问题。同时,以较大篇幅规定建设项目占用林地的问题,也容易在立法导向上引起误解。市人大常委会研究后认为,应当回归立法初心,改变保护思路,在明确禁止开发区域范围,使现存的沿海防护林森林资源得到有效保护的前提下,对于无林林地采取严格依法保护的方式落实保护措施。据此,在审议修改中,删除原《条例(草案)》的有关规定,取消“限制开发区域”概念和“立项条件”“立项审批”“占地要求”等规定,突出严格依法保护和不重复上位法规定原则,明确“各类建设项目原则上不得占用沿海防护林林地。” 同时,《条例》明确了占补平衡原则,对占用林地后应当“在《秦皇岛市沿海防护林保护利用规划》的范围内补植。补植面积应当不低于所占用林地面积”作出规定,确保实现“沿海防护林森林资源不减少”的目标。
    四、完善制度,确保法规落地见效
    通过立法明确相关配套制度,是沿海防护林得到依法有效保护的重要保障。为了加强沿海防护林保护的政策和经费保障,《条例》明确,人民政府应当将沿海防护林保护等工作纳入本级国民经济和社会发展规划,调整完善财政等配套政策,将相关经费纳入本级财政预算,实行以森林保有量和森林质量为主要内容的目标管理责任制,将工作成效纳入人民政府领导任期考核内容。为了增强规划刚性,防止被随意变更,《条例》规定,市林业行政主管部门应当会同资源规划行政主管部门编制市沿海防护林保护利用规划,报市人民政府批准后执行。经批准的沿海防护林保护利用规划不得擅自调整,确需调整的,应当符合国家、省有关法律、法规和本条例规定,并经市人民政府批准。为了发挥人大常委会依法监督职能,《条例》确立了沿海防护林专项报告制度,规定市、县(区)人民政府应当每年12月份向本级人民代表大会常务委员会报告当年沿海防护林资源变化和建设、管理、保护工作开展情况。此外,《条例》还对科学造林、生态补偿、管护责任、用途管制、禁止行为等作出了规定,对破坏林地资源、保护标志、林业生长环境和违反临时用地要求、毁坏林木、非法采伐以及公职人员失职渎职等行为明确了罚则。
    2020年11月27日,《秦皇岛市沿海防护林条例》在河北省第十三届人大常委会第二十次会议审议中获得全票通过,将于2021年1月1日起施行。《条例》的颁布实施,必将为秦皇岛市建设现代化国际化沿海强市、美丽港城提供有力的法治保障。

 
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