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学习重要思想 强化使命担当 努力做好新时代地方立法工作

作者:市人大常委会法工委主任 丁绍华  来源:本网  发布时间:2018/12/25 10:18:02 
 

    党的十八大以来,习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度发表了一系列重要论述,拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征和本质要求,为在新的历史起点上坚持和完善人民代表大会制度提供了理论指导和行动指南。特别是栗战书委员长在深入学习贯彻习近平总书记重要思想交流会上的讲话中指出:“总书记的重要思想来自于丰富的实践和深刻的理论思考”,“很多都同总书记主政地方时的思考和实践一脉相承又不断发展”,并对习近平总书记在主政浙江时对立法工作的全面思考用一大段篇幅从六个方面进行了概括总结,为我们全面、深入、系统地学习好、理解好习近平总书记关于立法工作的一系列论述要求,做好新时代人大地方立法工作指明了方向,提供了遵循。
    一、地方立法工作要坚持党的领导
    习近平总书记指出:“党委要高度重视法治建设,进一步改进和加强对立法工作的领导……这是立法工作的一个政治原则,也是做好立法工作的根本保证”。地方立法工作政治性强,又是一项顶层设计和系统工程,事关全局利益,涉及主体众多,矛盾纠纷复杂。只有自觉接受和主动争取党委的领导和支持,把党的领导贯穿于立法工作的全过程,才能有效推进和做好地方立法工作。我们在推进地方立法工作中,必须牢牢把握党领导立法这个根本要求,建立地方立法工作重大事项向市委报告制度,并在实践中注意做到以下几点:一是深刻理解市委关于当前形势任务的重要分析判断,准确把握市委关于改革发展的重大决策部署,始终坚持立法工作服从服务于市委中心工作和全市工作大局。两年多来,我们贯彻落实市委提出的生态立市战略,将生态资源保护作为当前和今后一个时期立法工作的重点,着手开展了沿海防护林、海水浴场等我市核心生态资源的立法保护工作。二是立法规划、立法计划和重要立法文件报市委批准转发。两年多来,市委转发了市人大常委会五年立法规划、年度立法计划及《关于加强立法工作组织协调的若干意见》,市委主要领导多次就立法工作作出批示要求,有效推动了立法工作开展。三是每一部法规草案提请表决前均将法规涉及的主要问题和草案文本向市委报告。四是立法中涉及的重大问题以及社会高度关注、各方面意见分歧较大的难点问题,在审议过程中及时报市委决策。在物业立法过程中,对于物业保修、物业企业监管、住宅专项维修资金使用等重点敏感问题,各方争议较大,甚至人大和政府之间也存在分歧,我们及时向市委作出请示,市委对人大的意见给予了肯定和支持,有效推进了物业立法进程。
    二、地方立法工作要坚持立法为民
    习近平总书记指出:“民主立法的核心在于为了人民,依靠人民。”“要坚决摒弃立法就是管理老百姓的错误观念,坚决克服和防止部门利益法制化的倾向,牢固树立立法要维护人民根本利益、体现人民共同意志的思想,真正把社会主义法律大厦建立在人民权利基础之上”。为谁立法,是地方立法的根本问题,必须牢固树立和始终坚持立法为民宗旨。我们体会,坚持立法为民不是空洞的口号,而是行动的指南,必须落实到具体的实践之中,必须以此作为法规条款设计和检验的标尺。《秦皇岛市海水浴场管理条例》常委会第一次审议之后,我们根据常委会审议意见,贯彻立法为民、以人民为中心的原则和理念,在法工委、政府有关部门和专家课题组参加的立法工作会上,明确提出了海水浴场要坚持“四性”:坚持政府主导性,统一规划设立,从根本上防止私圈乱占等行为;坚持公共性,禁止为房地产开发等商业性项目设立专属浴场;坚持公益性,所有公共浴场均应当免费向公众开放;坚持便民性,提高服务意识和服务品质,严格规范欺客宰客等违法经营行为,切实维护人民群众的利益。在物业管理立法工作中,我们坚持民有所呼、我有所应,围绕群众反映强烈的业主自治组织成立难、运行难;建设单位遗留问题较多、物业服务企业服务不到位、住宅专项维修资金使用难等突出问题,对政府提交的草案进行了较大幅度的修改,删掉7000余字,增加4000余字,为解决上述问题、维护群众利益提供了法制保障。
    三、地方立法工作要坚持人大主导
    习近平总书记指出:要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”通过两年多的立法实践,我们深刻体会到,立法工作是一项在党的领导下,人大发挥主导作用,政府发挥基础性作用,社会各界广泛参与的系统工程。正确认识和充分发挥好人大的主导作用,可以说决定着立法工作的成败。要主导法规立项,通过编制立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排,变“等米下锅”为“点菜上桌”,在立什么不立什么这个问题上,说了算,我做主。我市获得立法权之初,有关方面就提出了制定秦皇岛市城乡规划条例的建议,并起草了条例草案,政府连续两年向人大提出立法建议。我们研究后认为,有关方面起草的草案内容大部分与省条例重复,目前城乡规划中存在的问题主要不是无法可依的问题,而是有法不依、执法不严的问题。经与政府沟通,并向市委汇报,最终未将该立法项目列入立法计划。要提高审议质量,通过高质量的审议来平衡各方利益,尤其是去除部门利益。两年多来,我们通过出台制定地方性法规条例和一系列关于加强和规范立法工作的规范性文件,对专门委员会初审、法制委员会统一审议特别是常委会的审议,都做了制度性安排。在实践中,注重强调和充分尊重常委会组成人员的立法主体地位,向常委会组成人员提供尽可能全面的参阅资料、组织常委会组成人员开展事先调研、合理安排常委会会议议程,不断提高审议质量。要逐步构建多元起草机制,对政府起草的法规案,有关的专门委员会和工作机构应当提前参与有关方面的法规草案起草工作;对综合性、全局性、基础性的重要法规草案,可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草;对专业性较强的法规草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。
    四、地方立法要坚持法制统一
    习近平总书记指出:“地方立法,作为国家法律和行政法规的重要补充,必须坚持法制统一,坚持以宪法和国家法律、法规为依据,不与宪法和国家法律、法规相抵触。”我国作为单一制的社会主义国家,对法制统一有着更严格的要求:地方立法不得超越立法法规定的三个方面的权限;不得与上位法具体规定相矛盾或不一致;不得与上位法立法原则和精神相违背。同样重要的是,设区市立法,还要认真研究中央、省的政策要求,研究国家部委规章和省政府规章的规定,并与之协调一致。两年多来,我们始终在维护法制统一这个问题上保持清醒头脑,对敏感条款尤其是法律责任的设定认真研究,反复推敲。在法规草案的审议过程中,由于有的同志对上位法的规定不了解,经常会有认为某些条款不解渴,要严管重罚的呼声。对此我们认真研究上位法的规定,坚守维护法制统一这个红线和底线,就上位法的规定详细做出解释和说明,最大限度地取得共识。在物业管理立法过程中,政府提交的草案设立了物业保修金制度,并将其作为草案的一大亮点。我们研究后认为,按照中央和国务院的部署,全国正在清理以建设领域为重点的各类保证金,物业保修金实质上是一种保证金,不符合当前形势要求,经与政府充分沟通并报市委决策,删掉了相关条款。
    五、地方立法要坚持突出地方特色
    习近平总书记指出:“地方特色是地方立法的生命力所在。必须紧密结合……经济社会发展的实际,充分发挥其补充、先行、创制的作用,体现地方特色,提高针对性、可操作性,防止照抄照转,‘大而全’、‘小而全’。”地方立法质量高不高,效果好不好,关键是看能否真正解决地方问题、体现地方需求、服务地方发展。因此,地方立法必须正确处理好坚持法制统一和突出地方特色的关系,做到既不与上位法相抵触、和谐有序,又能凸现个性、彰显特色,始终保持生机和活力。在立法项目选择上要突出特色。具体到我市,立法项目要突出我市作为滨海旅游名城和生态立市的特点和需要,彰显秦皇岛地域风格和本地特色。我市的长城保护、沿海防护林保护、海水浴场管理等立法,即是贯彻了这一要求,得到了省人大常委会领导的充分肯定。在法规内容上要突出特色。在切实维护法制统一的同时,要充分运用立法法、行政处罚法等法律赋予地方性法规的设定权,大胆探索创制性立法,避免“人云亦云,人有我有”。我市的停车场管理条例、沿海防护林条例和海水浴场管理条例等立法,都是没有直接上位法的创制性立法,其他法规中,也有不少创制性条款。在省人大法工委审核过程中,我们对有关方面提出的疑义写出了详尽的论证报告,取得了上级机关的理解和支持。在法规形式上要突出特色。始终坚持不搞“成套设备”,多搞“一事一法”;避免追求体系上的“大而全”、“小而全”,突出简约性和实效性。对于类似环境保护条例等切口过大的立法建议,我们没有列入立法计划,而是将立法项目聚焦在噪声污染防治等切口较小的项目上。同时,坚持有几条写几条,哪条管用写哪条,针对政府提交的噪声污染防治条例草案与上位法重复较多的问题,先后共删减十四条零三款,使条例文本更加简洁,本地特色更为凸显。
    六、地方立法要坚持以质量为中心
    习近平总书记指出:“不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。” 法律是治国之重器,良法是善治之前提。立法坚持以质量为中心,要求我们必须坚持从实际出发,科学分析市情,合理安排好各项制度,发挥立法作为顶层设计的引领推动作用;要求我们必须树立问题导向,找准问题的症结所在,增强法规的针对性、有效性;要求我们处理好公权力与私权利的关系,平衡好不同社会群体的利益诉求,在矛盾焦点上砍一刀,砍准砍好;要求我们集思广益,开门立法,为社会各界参与地方立法提供平台和途径;要求我们发扬兢兢业业、严谨细致的工匠精神,努力提高立法的精细化水平。两年多来,为不断提高立法质量,我们组建了60余人的地方立法咨询人才库,分别在燕山大学、河北环境工程学院和河北科技师范学院建立了地方立法研究咨询基地,实行了高校法学教师到立法岗位挂职锻炼制度,建立了一批基层立法联系点;每一部法规草案都通过报纸、网络、发函等多种方式广泛征求社会各界意见;深入县区开展立法调研,注意倾听基层同志和普通群众的声音;委托专家深入开展法规草案的研究论证。2017年,针对物业管理立法各方关注度高、立法难度大的特点,我们提前做好理论准备,法工委与燕山大学文法学院课题组合作撰写了23万字的《物业管理立法参阅资料》,编纂了132万字的《物业管理立法汇编》,总结提炼各地物业管理工作和立法过程中存在的十大方面突出问题,并参照各地立法例提出对策建议,有效提高了立法质量。目前,我市报请批准的五部条例,在省人大常委会审议中均获得全票通过。
    习近平总书记指出:“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。”做为立法人,我们深感责任重大,使命光荣。我们将深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,按照习近平总书记对人大工作特别是立法工作的重要论述要求,发扬甘于奉献、甘于寂寞的立法人精神,牢记使命,勇于担当,不断为我市法治建设作出新的贡献。

 
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