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对自治条例和单行条例法理的几点认识

作者:佚名  来源:不详  发布时间:2010/7/16 19:28:00 
 


民族区域自治是我们国家的一项基本政治制度,民族区域自治法是我国仅次于宪法的基本法律。民族自治地方人民代表大会根据宪法和民族区域自治法制定的自治条例和单行条例,是我国社会主义法律体系的一个重要组成部分。在依法治国,建设社会主义法治国家的进程中,民族自治地方的自治机关和其他地方的政党、国家机关社会团体和各族公民学好用好本地方的自治条例和单行条例是题中应有之事。为便于学好用好自治条例和单行条例,对自治条例和单行条例谈几点个人认识,供学习使用时参考。

一、自治条例和单行条例也是法,是广义的法律。我国的法律或法,有广狭二义。狭义的法律或法,专指全国人民代表大会和它的常务委员会制定的宪法、基本法律和其他法律。广义的法律或法包括宪法、基本法律和其他法律外,还包括国务院制定的行政法规、各省自治区直辖市以及较大的市的人大及常委会制定的地方性法规、国务院各部门和各省自治区直辖市以及较大的市的人民政府制定的部门规章和政府规章,还包括民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例。对于自治条例和单行条例,不仅宪法、民族区域自治法作了专门规定外,立法法还做了具体专门规定。

二、自治条例和单行条例也是地方法规,是特殊的地方法规。由于自治条例和单行条例是民族自治地方作为我国一级行政区域制定的,因此自治条例和单行条例与各省自治区直辖市制定的地方性法规一样,同属地方法规。但是自治条例和单行条例又与各省自治区直辖市的地方性法规不同,最大的不同:一是可以变通法律和行政法规;二是由于变通法律和行政法规的决定,必须经过法定的上级国家权力机关批准后才能生效,因此自治条例和单行条例属于特殊的地方法规。

因为自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会依法制定的,所以民族自治地方的各政党组织、国家机关、武装力量、社会团体、企业事业单位和各族公民,都要遵守和执行。因为自治条例和单行条例可以变通法律和行政法规,又是经过法定的上级国家权力机关批准生效的,所以对上级国家机关也有约束力。民族区域自治法第8条明确规定“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权”。而保障自治机关行使自治权,就要首先保障自治条例和单行条例的实施,除自己遵守自治条例和单行条例的规定外,还要纠正其他组织和个人的违反自治条例和单行条例的行为。行政诉讼法第52条规定:“人民法院审理民族自治地方的行政案件,以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”这里所说的“人民法院”除了民族自治地方的人民法院外,还包括其他地方的人民法院和上级人民法院。同时,对驻在自治县的隶属于上级国家机关的企业事业单位也有约束力。民族区域自治法第67条第2款就规定:“在民族自治地方的企业、事业单位,应当尊重当地自治机关的自治权,遵守当地自治条例、单行条例和地方性法规,接受当地自治机关的监督。”

三、自治条例和单行条例是我国宪法和法律以及行政法规的重要补充。依法治国,建设社会主义法制国家,就法律或法本身来说,首先和主要依靠健全宪法和法律以及行政法规,保证它们的全面遵守和执行。但是仅此还远远不够,对一般地方来说,还要依靠制定和健全地方性法规和政府规章,保证他们的遵守和执行;而对民族自治地方来说,还要依靠制定和健全自治条例和单行条例,保证它们的全面遵守和执行。因此,民族区域自治法第15条第2款规定:“民族自治地方的自治机关的组织和工作,根据宪法和法律,由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。”

四、自治条例和单行条例具有重要的作用。自治条例和单行条例作为我国法律体系的一个组成部分具有多方面的重要作用:一是对国家法律和法规具有填补空白的作用。对我国规划制定尚未制定的法律和法规可以先行制定单行条例。二是对我国法律和法规具有保障实施的作用。具体地来说,对国家已经制定的法律和法规的原则规定,具有具体化的作用;对国家已经制定的法律和法规尚未涵盖的内容,具有补充作用;还有如前所述,对国家已经制定的法律和法规,具有变通作用。三是对民族自治地方来说,首先有保证各少数民族在本地方当家作主、管理地方性民族性事务的作用,其次还有促进民族自治地方经济社会全面发展的作用。在这个意义上,自治条例和单行条例是破解制约民族自治地方发展瓶颈的法规工具。四是对于维护国家统一,保持社会稳定,巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系具有重要意义。

五、民族自治地方优先适用自治条例和单行条例。根据宪法和有关法律的规定,立法法明确了法律、行政法规、地方性法规、规章的适用规则。基本原则是:第一、上位法的效力高于下位法;第二、同位法中特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;第三、同位法中新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定;第四、不溯及以往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别制定的除外。以上四条原则中,除第一、三条原则外,其他两条原则对民族自治地方的自治条例和单行条例也同样适用。至于“上位法的效力高于下位法”和“同位法中新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定”这两条原则对民族自治地方的自治条例和单行条例是否适用,要具体问题具体分析,不能一概而论。例如,立法法明确规定自治条例和单行条例可以变通法律和行政法规,在这一特定情况下,就自治条例和单行条例变通法律和行政法规的这一部分内容而言,下位法的效力高于上位法。又如,同位法中新的规定如果属于一般规定,而旧的规定属于特别规定,那么,适用特别规定的民族自治地方有权根据“同位法中特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定”的原则,不适用新的规定。总之,民族自治地方优先适用自治条例和单行条例,这是一条重要原则。

六、民族自治地方实施自治条例和单行条例,需注意其他几个具体问题。

1、凡是自治条例、单行条例中明确指明自治机关的,行使自治权的主体只能是自治县人大及其人大常委会、自治县人民政府,其他机关只有建议权,没有行使权。而自治条例、单行条例中明确指明某部门的,某部门就是该事项行使自治权的主体。

2、自治机关行使自治条例第六条关于“自治机关根据自治县的实际,有权采取特殊的政策和灵活的措施”的自治权时,自治机关必须制定出台规范性文件,并向社会公示,否则不能生效。

3、凡自治条例作概括性规定的,自治县人民政府和人民法院、人民检察院可以在职权范围内根据实际情况,制定具体实施办法。

4、享受上级政府优惠政策、项目、资金的支持,民族地方应主动争取,并将自治条例和单行条例的规定作为撬点。

5、关于实施自治条例第六条“自治县经济社会发展,享受省、设区市人民政府比照国家西部大开发有关政策给予的扶持”的规定,目前省市还未出台相关政策,应参照国务院和各部委出台的西部大开发政策,结合河北省委、省政府[2005]20号文件,秦皇岛市委、市政府[2006]66号文件精神,积极向上争取。

 
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