JavaScript下拉菜单

  人民代表大会
  人代会专题
  便民服务

·天气预报

·邮政编码

·列车时刻

·区号查询

·诺顿杀毒

·在线翻译

·万 年 历

·电视指南

·股市行情

·邮政编码

·常用网址

·在线杀毒

山神庙循环经济示范园建设房屋拆迁工作需理清的几个法律问题

作者:佚名  来源:不详  发布时间:2010/7/16 19:28:05 
 


房屋拆迁工作,是当前园区建设、项目建设非常艰巨的一项工作,依法办事是做好这项工作的根本。为进一步做好山神庙循环经济示范园房屋拆迁安置工作,笔者就相关法律问题作以探讨。

一、山神庙循环经济示范园建设的房屋拆迁工作行为性质,是民事法律行为,还是政府的行政法律行为。

理清这个问题的法律意义是,两种行为适用两种不同的法律规范。若是民事法律行为,政府应遵循民事法律规范,拆迁人和被拆迁人法律地位平等,法律保护当事人的意思自治,即自愿,双方能否达成合意,政府不具有强制权。若是行政法律行为,政府应遵循行政法律规范,政府在保障被拆迁人公平、合理利益的前提下,被拆迁人的意思自治是有限度的,政府通过法定程序,有权通过国家强制力实行强制拆迁。

1、此房屋拆迁的目的,是为保障循环经济的钢铁大项目、好项目落在山神庙示范园内,并依此推动当地经济的跨越发展。这种目的,符合当前全国工业化、城镇化发展趋势。河北省人民政府冀政[2007]138号文件指出:“按照布局集中,产业集聚,用地集约的要求……合理配置工业用地,规划建设好……产业园区,引导产业向园区集中。”我们要实现由将农业大国发展成为工业大国,加强工业园区建设是重要载体。这表明,此房屋拆迁工作符合省政府的要求,符合科学发展观要求。

2、山神庙循环经济示范园建设的提出,是近两年自治县和祖山镇人民代表大会批准的《政府工作报告》重要内容。房屋拆迁安置工作符合全县、全镇和被拆迁村绝大多数人的意愿,拆迁工作具有民意性。

3、山神庙循环经济项目是拉动当地经济跨越发展至关重要的载体。虽然企业用地是为了企业发展,但就增加全县税收、拉动劳动力就业、带动本地相关产业发展而言,其利益具有公有公用性,即公共利益性质。目前,我国法律对公共利益的范围没有明确界定。法制健全的美国也没有明确界定。我们需要分清的是,“公共”与“公益”两个法律概念。“公共”的外延比“公益”大,“公共”包含“公益”。

4、《土地管理法》第43条规定,除乡镇企业和农民住宅外,任何单位和个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,申请使用国有土地包括国家征用的原属于集体所有土地。山神庙循环经济工业项目不属于乡镇企业项目,按照《土地管理法》规定,必须征用集体所有的土地,征用农村宅基地,就必然涉及房屋拆迁。

5、《宪法》第22条规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产征收或征用并给予补偿”,《物权法》第42条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其它不动产”。根据《地方组织法》第59条规定,“县级以上地方各级人民政府行使下列职权:(一)执行本级人民代表大会及其常委会的决议……,规定行政措施,发布决定和命令”,第61条规定,“乡、民族乡、镇人民政府行使下列职权:(一)执行本级人民代表大会的决议……发布决定和命令”。此次房屋拆迁是《宪法》、《物权法》允许人民政府公用征收行为,是《地方组织法》赋予县乡(镇)人民政府职权范围内的行为。

6、民事法律行为,当事人双方都是为己谋利益,而行政法律行为,行政主体是为公谋利益,而不是为机关谋私利。政府为园区建设搞房屋拆迁,不是为政府机关自身利益,而是为全县人民的利益。民事法律行为,当事人法律地位平等,只有双方合意,才生法律效力。行政法律行为,行政主体一方,处于管理相对人的地位,双方不是平等关系,而是管理与被管理的关系。在征收的行为上,政府单方面决定就生法律效力。

根据以上分析,山神庙循环经济示范园建设的房屋拆迁工作,具有政府主导性、行为目的科学性、广泛民意性、公共利益性、法律授权性。根据行政行为必须具备“三要素”理论,即必须具有行政主体资格,必须具有法律赋予的行政职权,行为结果对管理相对人必须产生法律效果,可以肯定地说,山神庙循环经济示范园建设的房屋拆迁行为属于行政公用征收和行政补偿行为,不属于民事法律行为。

二、此次房屋拆迁工作可否依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》和建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》。

此问题关系到,如果此房屋拆迁行为属于公用征收和行政补偿的行政行为,根据依法行政的要求,行政职权、权限、程序、责任必须有法律法规依据,如果职权、权限、程序、责任没有法律依据就谈不上依法行政。

目前,园区建设拆迁房屋有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《国务院实施土地法管理条例》、《地方组织法》的原则规定,而国务院《城市房屋拆迁管理条例》对房屋拆迁行政职权、权限、程序、责任有具体明确规定。但目前我们一些法律实务人士认为,国务院《城市房屋拆迁管理条例》针对的是城市,针对的是“国有土地上”的房屋拆迁,对原是农村集体土地通过拆迁变为国有土地的房屋拆迁这种情况不适用。据此,有人认为,目前我县园区建设房屋拆迁工作没有法律依据。因目前房屋拆迁具体法规仅有这一部,这个问题不弄清,直接影响到我们这次房屋拆迁是民事法律行为还是行政法律行为的大问题,它决定着拆迁行为的走向,拆迁行为的结果和成败。

国务院《城市房屋拆迁管理条例》真就只适用于城市,不适用农村吗?本人通过研究认为,此条例不仅适用于城市的房屋拆迁,也同样适用于农村园区建设的房屋拆迁。

一是根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第39条规定,“在城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,参照本条例执行”。根据此条“城市规划区外”的地位位置法律界定,表明应当包括农村的乡镇村。

二是根据《土地管理法》第43条规定,除了乡镇企业和村民住宅用地外,建设用地必须是国有土地。集体土地只能通过国家征为国有土地之后才能使用。这表明,房屋拆迁是国家征用集体土地的重要实现方式。

三是根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定,房屋拆迁必须首先要取得《建设用地规划许可证》和《国有土地使用权批准文件》,然后再取得《房屋拆迁许可证》,方可拆迁房屋。就事先取得国有土地使用权批准文件这一前置程序来说,此程序一经实施,在实施房屋拆迁行为时,因取得了国有土地使用权批准和拆迁许可证,政府的拆迁公告一经公布,从法律上已经认定被拆迁的房屋下的土地权属是国有的,房屋拆迁只是实现国有土地的实际使用的目的。《物权法》第28条规定,“导致物权设立、变更、转让或消灭,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。因行政法律行为生效时间是于告之当事人即生效。为此,国务院《城市房屋拆迁管理条例》适用于已获得国有土地使用权批准,通过房屋拆迁后实际运用国有土地的园区建设房屋拆迁的情形。

根据以上三点分析,国务院《城市房屋拆迁管理条例》毫无疑问地是此次房屋拆迁须参照执行的法规依据。

建设部2003121日起施行的《城市房屋拆迁估价指导意见》,因其立法的依据是国务院《城市房屋拆迁管理条例》,既然国务院《城市房屋拆迁管理条例》是园区建设房屋拆迁的依据,建设部的规章顺理成章地也应是这次房屋拆迁估价部门应遵循的法律依据。

三、山神庙循环经济示范园建设房屋拆迁人与被拆迁人签定的协议是民事合同,还是行政合同。

理清这个问题,对保障被拆迁人的合法权益,对行政机关、司法机关依法有效做好房屋拆迁工作是至关重要的。

(一)拆迁人与被拆迁人所签的协议是政府行政补偿合同,不是民事补偿合同。行政补偿是政府基于为公共利益,而牺牲个别群体和个人的利益所作的补偿。就补偿范围、内容来说,因政府征收了农民赖以生存的土地,法律有许多硬性规定,不允许政府任意与被拆迁人签订补偿协议,而避开法定补偿责任。因拆迁人与被拆迁人信息不对称,若允许拆迁人的任意性,有背政府诚信公平原则,属于政府职责履行不到位。尤其是对无生活来源需政府救助的被拆迁人,因涉及农民生存保障问题,决不能由拆迁人按民事合同的任意性来签订补偿合同。

民事合同法律规范注重强调合同双方法律地位平等,保护合同主体双方自愿订立合同的权利,通过要约与承诺的形式,以合同双方合意为合同生效要件,确实对市场经济的公平交换起到法律保障作用。但民事合同法律规范对行政补偿行为具有解决不了的问题。

一是拆迁人发出了要约,被拆迁人既不承诺,也不提出新的要约,而是永不承诺怎么办?对此问题,若按民事合同规范,《合同法》第四条规定,“当事人依法享有自愿订立合同的权利,任何单位和个人不得非法干预。这样,民事法律规范对永不签订协议人,在法律上是持保护态度。若按行政合同规范,国务院《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定,“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决”。这样,行政法律规范对永不签协议的就不是保护态度。

二是政府在拆迁补偿安置方面具有职责法定性。民事合同法律规范,承认合同双方意思自治,只要双方达成合意,不违反法律禁止的规定,协议就生效。当一方不履行合同时,另一方申请人民法院强制执行,人民法院就应该执行。因民事审判庭无权审查政府履行法定职责情况,若人民政府真的未履行法定职责,人民的利益就受到损失。根据宪法精神,政府的权力是人民赋予的,政府无权不履行法定职责。行政法律合同的签订,行政主体必须履行法律规定的政府职责。若政府未按法定的职责签订合同,合同之外也未实际实施政府的法定职责,合同签订后,被拆迁人拒不执行合同约定,拆迁人申请人民法院强制执行时,人民法院根据最高法司法解释(法[1998]77号),“行政机关申请人民法院强制执行案件,由行政审判庭负责审查”,“人民法院经审查,确认申请执行的具体行政行为有明显违法问题,侵犯相对人实体权益的,裁定不予执行,并向申请机关提出司法建议”。这是对政府的强制行为的司法监督,是对被拆迁人的权利的保护,是做好因拆迁补偿而导致被拆迁人信访处理的法律渠道。关于政府在拆迁补偿安置方面的法定职责内容,将在本文的拆迁人的法定职责中阐述。

三是政府在房屋拆迁补偿工作中,可以单方面委托专业机构进行房屋拆迁估价和房屋新建造价。拆迁补偿安置活动先委托专业机构进行拆迁估价和安置建房的造价,然后再依其结果来签协议是比较科学、公平的。若按民事合同规范,此两项委托应由拆迁人、被拆迁人双方取得一致意见后再委托。若按行政合同规范,委托专业机构的职责应是政府的职责。

(二)行政合同是具有民事合同属性的一种具体行政行为。行政合同中,行政主体永远是合同一方的当事人。合同的缔约,总是由行政主体先要约。订立合同的目的是为了更好地执行公务。订立合同的依据是法律赋予行政机关的职权。行政合同的内容是行政法上的权利和义务,它是一种借助合同手段实现行政目标的行政行为,是民事合同的规范精神在行政领域的介入,是弱化行政行为在社会管理活动中的单向性、命令性的一种创新,是通过合同双方相互协商的方法进行的行政活动。其最大的特点是,在要约中,体现政府的法定职责,在承诺中,拆迁人对被拆迁人提出的要约条件具有一定的妥协性,即在当行政法规、政策的规定的补偿标准与实际情况相比有失公平时,以实现公平为目标,对行政法规、政策的规定标准进行妥协。比如,土地管理法关于征用土地补偿的标准,是被征用土地原用途前三年平均产值6-10倍,土地补偿费和安置补偿费合计最高不得超过30倍。目前,我县根据市场经济的发展为了追求公平,事实上的补偿标准已超过30倍,这一做法是符合行政法关于公平、公正原则和诚实守信原则要求的,不是违法行为。

(三)行政合同,是法律认可的合同形式。目前,我县有的法律实务人士认为,将行政补偿协议作为行政合同认定没有法律依据。目前,我国多数行政法学专家认为其有法律依据。理由是,《行政诉讼法》第2条、第11条等条款对具体行政行为的限定,并未以行政行为的单方性与双方性作为判断标准,《行政诉讼法》第12条在对行政诉讼受案范围作排除规定时,也未将双方行政行为列入其中。行政合同行为,具备具体行政行为三要素要求,即有合格的行政主体,有法定的职权和权限,有明确的法律效果。人民法院可根据行政诉讼法第11条的规定和相关司法解释受理行政合同的纠纷。人民法院行政审判庭受理拆迁补偿纠纷,符合我国《行政诉讼法》的宗旨。

基于以上种种,拆迁补偿安置协议应是行政合同行为,不是民事合同行为。

四、山神庙循环经济示范园建设的房屋拆迁主要责任主体及职责

(一)拆迁人的确定和应遵循的法定职责。

根据国务院《土地管理法实施条例》第25条规定,“县人民政府土地行政主管部门根据已经批准的征用土地方案,会同有关部门拟定征地补偿、安置方案,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政部门组织实施”。因工业园区建设房屋拆迁是为了改变土地所有权性质,由土地主管部门负责拆迁补偿是可行的。但根据河北省人民政府冀政[2007]138号文件,关于“规划建设好……产业园区,引导产业向园区集中”的要求,结合我县人民政府“工业园区建设攻坚年”实施方案关于“园区所在乡镇人民政府是园区建设的主体”的规定、国务院《城市房屋拆迁管理条例》关于“拆迁人对被拆迁人给予补偿、安置”的规定,乡镇人民政府作为拆迁人为宜。必须明确的是,欲使用拆迁后的国有土地的企业或个人,不宜作为拆迁人。因他不是园区建设主体,也履行不了政府在土地征用房屋拆迁方面的法定职责,它是通过政府出让园区国有土地使用权有偿获得国有土地使用权的企业建设主体。企业若在房屋拆迁中有投资,应视为为政府的垫付,而不是企业对拆迁户的直接经济补偿。

根据相关法律规定,政府在房屋拆迁补偿活动中有如下法定职责:

1)《物权法》第42条规定,“征收单位、个人的房屋及其它不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被拆迁人的合法权益。征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”;“安置被征地农民的社会保险费……”。

2)《城市房屋拆迁管理条例》第13条规定,“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点,搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿协议”。第23条规定:“拆迁补偿方式可以实行货币补偿,可以实行房屋产权调换”。第24条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场价格确定”。第25条规定:“实行房屋产权调换的,拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第24条的规定,计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格,结清产权调换差价。拆迁非公益事业房屋的附属物,不作产权调换,由拆迁人给予货币补偿”。第28条规定,拆迁人应当提供符合国家质量、安全标准的房屋,用于拆迁安置。

3)《河北省农村宅基地管理办法》第5条规定,“各级人民政府及其有关部门和村民委员会应当鼓励农村村民建设二层以上住宅,并按照村庄和集镇规划进行旧村改造”。

4)遵循国务院《城市房屋拆迁管理条例》,向县房屋拆迁管理部门办理《拆迁许可证》事宜。

5)负责被拆迁人对县房屋评估机构的估价结果不服,聘请省专家评估和承担费用。

6)与被拆迁人签定拆迁补偿、安置合同,实施拆迁、安置。

7)履行行政诉讼被告的法定职责。

(二)拆迁人在拆迁之前必须具备的条件和条件性质、地位。

1、应具备的条件及县人民政府相关部门的责任主体

1)具有园区建设项目批准文件。即县人民政府关于此园区建设的批准意见。(应由县园区建设办公室负责提供)

2)具有建设用地规划许可证。(应由县规划办公室负责提供)

3)具有国有土地使用权批准文件。(应由县国土局负责提供)

4)具有拆迁计划和拆迁方案。(应由祖山镇人民政府、县城乡建设局负责提供)

5)具有失地农民社会保险实施方案。(应由社会保障局提供)

6)具有被拆房屋评估和安置房建设新房造价预算和产权调换差价由被拆迁人认可的报告。(应由建设局提供)

7)金融或财政部门出具的拆迁补偿安置资金的具备证明。(应由财政局提供)

2、条件的性质、地位

上述7个条件,国有土地使用权批准文件是关键。因其需要省国土部门审批。如果没有此文件,房屋拆迁欲实施行政法律行为,那就是“红灯”。

房屋评估价格与新安置建房价格由被拆迁人的认可是重中之重,此环节决定房屋拆迁的公正与效率。

(三)县房屋拆迁估价机构,对被拆迁的房屋进行估价应遵循的法律规范。

根据自然公正法则,拆迁人自己不能当自己的法官,应将执行与咨询分开。由拆迁人委托县房屋拆迁估价机构进行估价。县房屋拆迁估价机构,应遵循建设部的《房屋拆迁估价指导意见》。

1、房屋拆迁估价应根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,参照类似房地产的市场交易价价格和县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格,结合拆迁房屋的房地产状况进行。

2、拆迁估价人员应当对被拆迁房屋进行实地勘查,做好实地查勘记录,拍摄反映被拆迁人房屋外观和内部状况的影像资料。

3、实地查勘记录由实地查勘的估价人员、拆迁人、被拆迁人签字认可。

4、被拆迁人不同意在实地查勘记录上签字的,应当由除拆迁人和估价机构以外的无利害关系的第三人见证,并在估价报告中作出相应说明。

5、估价机构应当将分户的初步估价结果向被拆迁人公示7天,并进行现场说明,听取有关意见。

6、公示期满后,估价机构应当向委托人提供整体报告和分户报告。委托人将分户报告复印后转交被拆迁人。

7、被拆迁人对估价报告有疑问的,可以向估价报告机构咨询。估价机构应当向其解释。

8、被拆迁人对估价结果有异议的,自接到估价报告之日起5日内,向估价机构书面申请复核。

9、被拆迁人对复核结果仍有异议的,拆迁当事人可以向县房屋拆迁监督管理部门申请裁决,也可以于5日内向省房地产价格评估专家委员会申请技术鉴定。专家技术鉴定费用先由申请者垫付,最后由责任者承担。

10、被拆迁人对专家技术鉴定结果仍不服者,拆迁当事人申请县人民政府房屋拆迁监督管理部门裁决。

11、被拆迁人对县房屋拆迁监督管理部门的裁决不服的,可于3个月内向人民法院起诉。拆迁人对被拆迁人给予货币补偿或提供拆迁安置用房、周转房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。

(四)拆迁监督管理机构的法定职责。

根据自然公正法则,拆迁人不能当自己的法官,应将拆迁人和监督拆迁管理人分开。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定,“县级以上地方人民政府负责房屋拆迁工作的部门(简称房屋拆迁管理部门)对本行政区域内的房屋拆迁工作实施监督管理。”

房屋拆迁管理部门具有如下职责:

1、负责审核拆迁许可证的申请资料。

2、负责颁发拆迁许可证。

3、负责拆迁公告。

4、与拆迁人共同向被拆迁人做好宣传、解释工作。

5对拆迁人与被拆迁人达不成协议的负责拆迁当事人申请的裁决。

6、被拆迁人在裁决规定期内未搬迁的,负责建议县人民政府责成有关部门强制拆迁或者依法申请人民法院强制拆迁。

7、审核同意拆迁人拆迁产权不明的房屋。

8、代表县人民政府参加不服裁决的行政诉讼。

(五)县人民法院在房屋拆迁工作中的职责。

1、县人民法院行政审判庭受理审查拆迁当事人因达不成拆迁补偿协议经县房屋拆迁管理部门裁决,而对裁决不服的起诉。

2、县人民法院行政审判庭受理审查,拆迁人因被拆迁人不履行协议而在搬迁期限内拒绝搬迁,申请人民法院先予执行的申请。县人民法院执行庭负责行政审判庭审查后的此项执行工作。

3、县人民法院行政审判庭负责受理审查,县房屋拆迁管理部门因被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁,需人民法院强制拆迁的申请,县人民法院执行庭负责此项强制执行。

 

(作者系青龙满族自治县人大副主任、山神庙循环经济示范园建设驻场工作组副组长)

 
[] [返回上一页] [打 印] [收 藏]
 
 
::::::::| 关于本网 | 本网动态 | 给我留言 | 联系我们 |::::::::
主办单位:秦皇岛市人大常委会
民主法制网制作及维护 未经许可不得转载和镜像