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县级人大预算审查监督的现状与建议

作者:佚名  来源:不详  发布时间:2010/7/16 19:28:09 
 


审查和批准财政预算,监督预算的执行,是宪法和法律,尤其是监督法赋予各级人大常委会的一项重要职权,也是维护人民根本利益的体现。近年来各级人大认真贯彻《预算法》、《监督法》,积极的开展财政预算监督工作,有力地推进了各级政府预算编制的科学性和透明度。但是,人大对预算的审查监督大多注重程序性而非实质性,使监督作用难以得到有效发挥。这就要求地方人大在财政预算审查监督过程中,进行积极探索,不断更新审查监督理念,依法规范政府的理财行为,有效提高对财政预算审查监督的实效。本文试从透过县级预算审查监督的现状,提出完善和改进的意见和建议和同志们一起探讨,不足之处请大家批评指正。
  一、县级人大预算审查监督的现状

人大对预算的审查监督,贯穿预算综合管理的全过程,从环节和内容上看,分预算草案的监督、预算调整或变更的监督和决算的监督;从监督顺序上看,又可分为事前监督、日常监督和事后监督。
  ()对预算草案的监督(事前监督)。现状是财政预算一般先由党委、政府定盘子,再由人大常委会审议批准,这样,常委会组成人员就不能对预算草案进行深入审查,也不可能对预算草案提出一些实质性的意见,致使人大的监督大多限于预算批准程序和流于形式,而无法对预算的实质内容进行有效监督。随着经济体制改革和财政改革的深化,预算编制的科学性、合理性和效益性成为预算编制监督的关键,但就目前人大状况而言,是根本不可能做到的,这也就成为现阶段县级人大需要解决的难题。
  (二)对预算调整和变更的监督(日常监督)。根据我国《预算法》、《监督法》的规定,进行预算调整,必须经本级人民代表大会常务委员会批准。但是,在现实中,县级人大审议批准的财政预算,由于受不确定因素影响,政府在执行中随意性较大,加上预算资金没有落实到具体的项目上,导致“部门申请、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配,变成“一年预算,预算一年”,人大常委会对政府的这种做法也只能被动地采取事后“追认”的监督形式。
  (三)
对决算的监督(事后监督)。决算监督是预算监督的继续,预算监督的一切情况都将在决算中反映出来。实践中,主要是先由审计机关对预算执行的结果进行审查,再由县政府向人大提出决算审计工作报告,然后由人大审查并决定是否批准决算,这也是现阶段县级人大最常用的决算监督方法之一。但是,从我国目前的审计体制看,人大没有专门的审计机构,同级政府的审计机关对财政收支进行审计所形成的报告是人大监督工作的主要依据和手段。现行的审计部门是政府的一个下属职能部门,很难超脱于政府之外,因此,审计所审查出来的有关部门违反《预算法》的行为是不愿意提供给人大的,即使有部分被披露,也是经过政府过滤处理无关痛痒的,或者是客观存在的问题和一时难以解决需要人大协调的问题。这样就无形中限定了审计机关的作用,弱化同级审计的执法力度。因而,人大对决算的监督往往也就成了匆匆过客,政府报多少,人大就批多少,削弱了为人民看好“钱袋子”的职责。

(四)从人大常委会的监督角度看,缺乏足够的力量和专业水平开展经常性监督。就县级人大及其常委会而言,从人大代表、常委会组成人员和机关工作人员的专业素质看,专业性知识缺陷大,使权力机关既难以对预算草案进行全面深入的研究,又难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。日常监督工作主要是由财经工作委员会承担,而财经工作委员会又存在人员少、对口联系部门多等问题,在时间和人力上都难以保证。

二、提高财政预算监督质量的对策与思考
  (一)改进监督方式,拓展财政预算审查监督空间。
  1、提前介入预算编制,把好初审关。
人大常委会提前介入预算编制是提高审查质量的关键一环。人大财经工委要在党委、政府“定盘子”前,就深入到财政等有关部门,及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议;督促财政部门编写详尽的预算草案报告,细化预算收支总表和编制说明书等资料,并按规定时间提交。在调查分析的基础上,写出具有实质内容、针对性强的调查报告,供人大常委会审议时参考。政府要严格依法将预算草案在人代会召开前一个月提交人大常委会进行初审。人大常委会要充实发挥组成人员的作用,应尽量在常委会会议上安排对预算草案进行初审,对预算草案进行分析研究,着重围绕预算编制的指导思想是否符合落实科学发展观的要求、指标安排是否合理、收支是否平衡、法定支出是否达到要求、重点是否突出、各项措施是否可行、重点支出项目安排是否合理等内容,对预算草案进行认真审查,监督政府合法合理安排年度预算收支。
  2、拓宽预算监督渠道,把好执行关。在预算执行过程中,政府主管部门应定期向人大常委会财经工委汇报预算的执行情况。财经工委要通过多种形式,深入调查了解、追踪监督预算执行情况。对发现的一些重大的违反预算的行为,要及时建议常委会监督纠正,对预算执行中存在的困难,要提出建设性意见和建议,充分发挥参谋助手作用。一是增加政府向人大常委会报告年度预算执行情况次数,以便人大常委会适时掌握情况。一年中,政府财政部门向本级人大常委会报告两次以上的预算执行情况,以便人大常委会及时了解,发现问题及时监督。二是督促强化预算外资金的管理。要加强对预算外资金的使用和管理情况进行跟踪了解,督促政府按照国家、省市的规定,将应当纳入预算管理的预算外资金及时纳入本级预算管理,对暂时不能纳入预算的要编制收支计划和决算。预算外资金的收支情况要向县人民代表大会常务委员会报告。三是加强对重点热点问题的检查监督。围绕经济工作重点和群众关心的热点问题,有计划、有重点地开展视察和检查活动,有效监督财政预算的正确执行。
  3、严格预算调整程序,把好审查关。政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查批准,未经批准,不得调整预算。政府需要对年初预算进行调整时,必须事先向人大常委会详细报告预算执行情况、预算收入完成情况分析、预算调整方案。在预算调整方案中,应当注明调整的原则、科目、数额。人大常委会在审查和批准预算调整方案时,要做到严肃认真,实事求是,调整方案既要符合有关法律、法规的规定,又要适合本地的实际情况。通过审查,作出预算调整的决议后,政府才能对调整后的预算进行组织实施,确保年终财政预算收支平衡。

4要积极吸收多方参与审议,把好审议关。县级人大常委会要在以财经工作委员会调研的基础上,积极吸收财经工委兼职委员、各工作委员会和社会力量参与初审,规定审计部门参与编制和初审。克服人大财经工作委员会工作人员偏少,对口联系部门多,在人少事多的情况下,难以对预算各项指标进行严格审查的困难。

(二)要完善预算监督制度,增强预算监督的规范性。

预算审查监督要规范化、法制化,就要通过完善制度,加强监督,这是做好预算审查监督工作的有力保证。县级人大常委会由于没有设立专门的预算审查监督机构,同时又缺乏专业人才和专业指导,监督程序不够明确,监督职能不能得到充分发挥,表现尤为突出的是对政府财政预算进行审查时,流于形式,外行看不懂,内行说不明的问题成为制约人大代表和人大常委会组成人员充分发挥职权的瓶颈。为了实现预算审查监督由程序性向实质性转变,就必须以建立完善的预算审查制度为突破口,增强预算审查的规范性,保障监督工作的顺利进行。

1、要继续推行财政预算执行情况逐月报告制度。为了便于人大掌握情况,依法开展监督,人大常委会应要求政府财政管理部门按月向人大财经部门报送预算收支项目表以及综合会计报表,并在季度末报送预算执行情况分析。根据政府财政部门报送的报表和材料,人大常委会授权财经工委对财政预算收支执行情况进行监督。

2要依法执行备案制度。政府应将其制定的各项经济政策和方案、预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者补助的具体情况,下一级政府报送的预算的汇总,以及其他应报送的事项,及时报送县级人民代表大会常务委员会备案。

3要建立对预算超收收入使用的监督制度。在预算执行过程中,需要动用超收收入追加支出时,财政部门应当编制超收收入使用方案,及时向人大常委会负责财政预算工作的机构通报情况,政府部门应将预算超收收入使用方案报同级人大常委会,并在决算草案的报告中对预算超收收入的使用情况作出说明。

4、要建立预算执行重大事项专题调查制度。在财政预算执行中,对减收、增支幅度较大的事项,政府财政部门要向人大常委会作专题汇报,人大常委会可授权财经工委开展对预算执行情况的专项调查。
  (三)加强自身建设,努力提高预算审查监督水平。
一方面是要充实人大预算审查监督的人员力量,建立一支适应加强预算审查监督工作需要的专业队伍。另一方面,县人大及其常委会应当组织常委会组成人员、人大机关工作人员、人大代表认真学习政治经济理论和财政基本知识,真正解决听不懂财政报告、监督不知从何处下手的问题。只有这样,才能提高预算审查监督的含金量。

 

 
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