首 页 | 工作动态 | 领导讲话 | 立法工作 | 监督工作 | 代表工作 | 理论研讨 | 机关建设 | 县区人大 | 学习专题

  人民代表大会
  人代会专题
  便民服务

·天气预报

·邮政编码

·列车时刻

·区号查询

·诺顿杀毒

·在线翻译

·万 年 历

·电视指南

·股市行情

·邮政编码

·常用网址

·在线杀毒

对我县矿产资源整合的理性认识及建议

作者:青龙满族自治县人大常委会副主任 周玉春  来源:本网  发布时间:2011/4/12 10:45:14 
 

    近年来,我县高度重视矿产资源整合工作,于2010年开展了“矿产资源整合攻坚年”活动,取得了明显成效。为更好地推进此项工作,2010年下半年我带领县人大常委会相关部门和部分委员,对我县矿产资源整合工作情况进行了调查与研究,本人对矿产资源整合的理性认识进行了深入思考,并提出了一些建议。
    一、对矿产资源整合的理性认识
   (一)文字层面的理解
    现代汉语词典关于矿产的解释,即地壳中有开采价值的矿物。如果我们将矿产按合成词来理解,矿产是指采矿生产、选矿生产、精粉深加工生产。现代汉语词典关于资源的解释,是指生产资料和生活资料的来源。现代汉语词典关于整合的解释,是指通过整顿协调重新组合。因此,对矿产资源整合的概念内涵,我们可以理解为是对矿物的生产资料通过整顿协调而进行的重新组合。包括采矿生产重新组合,选矿生产重新组合,精粉深加工生产重新组合等方面。
   (二)目的的理解
    是指以科学发展观为指导,对矿业经济变粗放经营为集约化规模经营。更加注重科学生产、安全生产、生态环境保护,进而推动我县矿产经济又好又快发展。
   (三)目标的理解
    通过整合使全县铁矿业生产主要由集团化企业来经营。
   (四)方法与途径的理解
    即政府主导,市场运作,依法办事,优胜劣汰,注重公平,注重规范,注重服务。
   (五)类别与步骤的理解
    主要分为集团化规划采区内采矿资源整合、集团化规划选矿区内选矿资源整合和集团化规划区内采选功能配套资源整合三个方面。
   (六)特点的理解
    1、具有客观必要性。一是落实国家“十二五”规划所必要。十二五规划建议提出,科学发展是主题,改变经济增长方式是主线。矿业经济是我县主导经济,但我县的矿业经济仍处在粗放经营阶段,我们必须改变粗放经营的经济增长方式。二是科学采矿所必要。矿产资源是不可再生资源,若采矿企业规模小,往往缺乏采矿专业技术人员和科学的采矿设计方案,容易出现采富弃贫,采易弃难,掠夺性生产的现象,只有企业达到一定规模、具备一定的资金和技术人才时,才有能力实现科学采矿。三是保护生态环境所必要。矿业生产与生态环境保护息息相关,小企业因缺乏雄厚的资金和恢复生态的技术,只顾资本的积累,不顾生态环境的保护和恢复,只有企业达到一定规模时,才具有生态保护和恢复的资金能力。四是安全生产所必要。矿业生产中安全问题至关重要,小企业因资金不足,缺乏专业技术人员,生产设备也较为简陋,生产过程中存有大量的安全隐患。五是抵御市场风险所必要。2009年的金融危机表明,矿业经济产品链条越长,抵御市场风险的能力才越强,只有扩大企业规模,才有延长产业链的能力。六是节能减排所必要。今后的矿业生产要实现节能减排,只有靠技改,而不能靠拼资源,只有企业达到一定的规模,才有能力不断进行技改。七是依法纳税所必要。小企业多是家族式企业,会计制度不健全,容易偷漏税,企业达到一定规模,其内部利益关系和运作模式制约,客观上要求必须健全企业会计制度,从而能够有效避免企业偷漏税。
    2、具有系统性。矿产资源整合,既涉及对非法采矿的依法治理,又涉及对经行政许可企业采矿行为的依法规范;既涉及对非法选矿行为的依法治理,又涉及到经行政许可选矿企业的生产规范和优胜劣汰;既涉及采矿布局的调整,又涉及选矿布局的调整;既涉及矿业科学生产,又涉及生态保护与安全生产;既涉及企业间的利益,又涉及到企业与村委会、村委会与村民、村民与村民之间的利益关系;既需要政府的主导,又需要企业的市场运作。相对于政府而言既需要依据行政法、刑法进行依法管理,又需要服务企业依据民法市场运作;既要加强对村民委员会的指导,贯彻党的路线方针政策,又得遵循村民自治解决问题;既要完成资源整合的目的、目标,又要保证通过整合实现经济提速发展,社会和谐稳定。总之,矿产资源整合不是哪一级,哪几个部门的事,而是必须运用行政、法律、经济、思想综合手段才能完成的工作,具有很强的系统性。
    3、具有利益依法调整性。矿产资源整合的实质,是对生产力布局结构的调整。对生产力布局结构的调整必然涉及对生产关系的调整。按政治经济学理论来讲,在一定社会的所有制制度、分配制度不变的情况下,对生产关系的调整,主要表现在利益集团之间、人与人之间、集团与个人之间利益关系的调整。具体表现在对企业、个人的非法采选行为的治理,对许可证齐全的企业生产依法规范,杜绝非法利益的取得等方面。同时,还要对农村土地所有权人和农村土地使用权人通过权利的依法划清,厘清二者的利益关系。在工作推进过程中,政府要为合法企业和合法利益兼并做好服务,实现市场运作公平有序。总之,矿产资源整合,依法取消企业个数,实现集团化经营就是对原利益格局的调整。
    4、具有艰难性。(1)非法采矿的治理难度较大。由于铁矿采矿证由省里发放,储量在30万吨以上才具有采矿资格,我县矿产资源主要矿种储量大的少、小的多,分布较为分散,很多采矿点储量不够,不易于获得采矿证。目前铁矿石产品市场行情好,受经济利益驱使,部分人群进行非法采矿。特别是一些深山区村班子成员“有水快流,有矿快采”的错误观念、部分党员干部参与“两炒一乱” 、采矿环节不征收税费以及大量非法采矿犯罪行为未得到刑法惩治等因素,致使我县非法采矿的治理仍是一个长期而艰巨的任务。(2)对有采证人的采矿企业规范难度较大。采矿人获得采矿许可证,只证明具有使用国有资源的资格,并不证明具有科学采矿的资格。根据《矿产资源法》和《河北省冶金矿产品生产管理条例》的规定,采矿人除具有采矿许可证外,还必须具有冶金矿产品生产许可证。据县矿业局统计,我县具有金铁采矿许可证企业64家,其中只有17家有生产许可证,其余47家均无生产许可证,占73%。由于我县缺少对采矿行为的事中监督,导致绝大部分企业的采矿行为不规范,采易弃难,采富弃贫,掠夺性开采随处可见。主要原因:一是各级领导对此重视程度不够;二是冶金矿产品科学生产监管人员严重缺乏;三是科学采矿的规范标准不健全;四是缺乏对部门执法人员不作为的制约机制。县优化办虽然注重对执法人员乱作为的制约,但没有出台对不作为的制约措施。就矿业企业来说,对执法人员的乱作为因影响其利益有举报的积极性,而对执法人员的不作为因有利企业而没有举报的积极性。(3)对没有采矿证而有选厂营业执照的企业整合难度较大。据矿管部门统计,目前,我县有经政府审批的铁选厂177家,173家已经环保部门许可,这177家铁选企业只有64家具有采矿许可证。按照全县铁矿业由15大集团企业经营的思路,将有113家铁选企业被整合掉。这113家选厂地址多在没有矿山的乡镇,因距矿山远,运输成本高,多数矿山企业不愿接收。而无矿山的企业因有生存的空间,都有一定的期待利益可盼,没有形成嫁不出的局面。若简单由政府禁止其生产,有失政府诚信。若不整合掉这部分选厂,将会打乱资源整合的秩序,违背资源整合的目的和目标。(4)解决矿山占地问题难度较大。矿产资源是国家的,矿产资源所依附的土地是集体的。矿产资源整合必然要涉及到占用农村集体土地和地上附属物。在矿业开发占地上,目前我县基本上采用的是一次性补偿的办法。多数是企业与土地使用权人签订占用土地合同,有些采矿点将此类协议几经倒手,从中渔利。按照土地法的规定,将农业用地转为非农业用地是需要政府审批的,未经审批的都属于非法占地。按照土地法、物权法、农业合同承包法的规定,农户只有土地的经营权,没有土地的处置权,只有村集体所有权人才有处置权。矿业占地凡是未经集体所有权人同意所签订的合同,都是不受法律保护的合同。已签的大量无效合同,若所有权人默认或明确地追认,可将无效变有效,若不默认或明确不承认,那就注定无效。如果矿业占地补偿问题得不到规范,就会导致出现漫天要价现象,影响社会稳定。目前我县矿业占地比较规范的有马圈子镇马圈子村和安子岭乡的田庄村,值得推广。(5)目前我县矿业龙头企业难以达到整合目标所规定的数量。由于我县矿产资源储量规模大的少,小的多,矿业企业资本扩张慢,而一些大企业又不热心于一些小储量的资源。因此,成立15大集团的目标还需要一定的招商过程或企业成长过程。
    5、具有紧迫性,同时又要经历一定的过程。按照中央提出改变经济增长方式的要求和我县人民对矿业经济又好又快发展的期盼,实现矿产资源整合目标,应该越快越好。然而,矿产资源整合内在矛盾的运动需要经过一定的过程。一方面就实现15大集团化的企业目标来说,由于目前青龙大的企业少,矿产资源整合需要通过现有的企业优胜劣汰或引进大的企业进行兼并才能完成。另一方面就整合的外部条件来说,需要经过对非法企业非法生产的整治过程。第三,就企业的优胜劣汰来说,需要经过政府对合法企业生产行为的规范过程,整治与规范过程的长短,是由政府与企业双方决定的,一般应在3—5年左右。
   (七)对矿产资源整合规律的探索
    规律是事物发展过程中本身所固有的本质的必然的联系。人只有在规律层面去认识和把握问题,才能找到解决问题的根本办法。矿产资源整合的规律是什么?个人认为有如下几点:
    1、整治是资源整合的前提条件。一切事物的存在和发展都需要一定的条件。矿产资源整合也需要很多条件,如事前做好规划与方案;加强领导及时解决推进中的问题;建立良好的工作机制等等,但最根本的前提是整合之前必须对非法采矿、非法选矿行为进行整治。矿产是自然资源,必须由具有一定资质的企业开发,这是有法律规定的。而非法采矿、非法选矿不顾科学生产、环境保护、安全生产,如果不治理,正常的矿业生产秩序就难以维持,正常的企业占地秩序也难以形成。
    2、对行政许可的企业生产行为依法进行规范,是资源整合的内在动力。矿业企业经过行政许可,只表明它具有从事矿业生产的资格,并不能表明它的生产行为都符合规范要求。企业都以获得最大利益为目标,由于按规范生产成本大,合法企业为追求最大利益也可能进行非法生产,因资源整合的过程是大企业吞并小企业,优胜劣汰,如果不对行政许可的企业的生产行为依法规范,就整合而整合或先整合后规范,小企业被兼并时将以非法生产获得的期待利益计入交易成本,这时企业兼并的财产交易就是不公平的。如果我们加强对经行政许可的企业生产行为进行规范,企业在市场经济活动中必然会优胜劣汰。当企业处在被淘汰的时候,为了减少损失,必然纷纷向优势企业靠拢乃至出售产权,这时的整合就会事半功倍。
    3、依法办事是资源整合应坚持的准则。法是经济社会发展的准则。有人说,在矿产资源整合中缺乏法律政策上的支持,这种说法是不对的。目前,中国特色的社会主义法律体系已基本健全。只有我们学不到的法,学不透的法,不存在无法可依。法的规定有较原则与较具体之分,我们不能因法律某些规定比较原则化,就说成无法律依据。在资源整合过程中,确实有的法律规定很原则,但我们遵循法律的原则规定,制定具体政策措施,这就是依法办事。政府的文件对企业、村委会、村民是指导关系,法律的规定和政府依法律制定的措施,对企业、村委会、村民是指令关系。政府必须依法行政,凡是对被管理对象不利的事的处理都必须有法律依据。矿产资源整合既涉及到地方组织法,村民委员会法、公司法,又涉及到合同法、农业合同承包法、物权法等民法,还涉及到矿产资源法、环保法、安全生产法、土地法、行政处罚法等行政法和刑法,既涉及到实体法,又涉及到程序法,必须综合运用才能凑效。
    4、联合执法是推进资源整合有效机制。矿产资源整合涉及的部门较多,部门独立作战效果往往不佳。矿产资源整合的实践告诉我们,必须进行联合执法,这是用系统论指导复杂工作的最好办法。联合执法与综合执法是有区别的。综合执法是一个部门执多个部门的法,法律责任由新成立的综合执法部门来承担;而联合执法是多个执法部门联合起来执法,为了效能各个执法主体之间可以相互委托,但执法责任由原执法部门承担。联合执法是综合执法的前凑,但综合执法目前国家正在搞试点阶段,还未全面推开。因此,矿产资源整合,不仅可以行政执法搞联合,还可以与司法搞联合,又可以执法主体与监督执法主体搞联合,这样就能增强社会信任度和提高工作效率。
    5、加强领导,按时调度是资源整合的重要保障。矿产资源整合具有复杂性和艰难性,县委、县政府将它作为攻坚活动尤为必要。矿产资源整合的过程,是不断发现问题,不断解决问题的过程,只有成立领导组织,健全工作机构,健全工作调度机制,及时解决出现的问题,才能使矿产资源整合工作不断向前推进,最终实现预期目标。
    二、对我县铁矿资源整合工作的思考与建议
    自县委、县政府将铁矿资源整合作为“攻坚年”活动以来,工作目标明确、思路清晰、机制科学、作风扎实,基本完成了5个规划区域集团化试点,组建四大集团的年度工作目标,取得了明显成效。为更好地推进我县铁矿资源整合工作,本人进行了深入的思考,现提出如下建议,供参考。
   (一)将矿产资源整合工作继续列入攻坚年活动。要将矿产资源整合纳入我县十二五规划的重点,今后每年都要开展矿产资源整合攻坚年活动。县矿产资源整合领导小组,要进一步加大工作力度,至少每季度召开一次调度会,及时发现问题,研究问题,解决问题,为工作顺利推进提供坚实的组织领导保障。
   (二)进一步完善矿产资源整合的工作思路。我县矿产资源整合的思路基本正确,但有三点需完善。一是建议将铁矿资源整合方案中的“以整合促规范”,修改为“以规范促整合”。本人认为,以整合促规范,强调的是先合后规范,政府的职责是先帮助企业整合,待企业集团成立后再规范,这种思路忽视了企业兼并的内动力。只有企业通过政府的规范,使其面临优胜劣汰的状态或趋势,才会增强整合的自觉性,这样就会达到事半功倍的效果。二是将原铁矿资源整合方案中的“择优扶强”修改为“优胜劣汰”。本人认为,择优扶强,就是给予某些企业特殊的政策,让它尽快强大起来。如果我们只给某些企业特殊政策,就违背了政策面前一律平等的原则。在整合工作中容易使被整合企业产生逆反心理。将“择优扶强”变为“优胜劣汰”,主要强调政府履行对行政许可的企业生产行为进行规范,企业生产必须科学操作,必须注重环保,必须注重安全,这样,规模大、资金雄厚、技术力量强的企业就有能力完成规范要求。而规模小,资金不雄厚、技术力量弱的企业就难以达到规范要求。政府对达不到规范要求的企业进行限期停产整改,小企业就将面临被淘汰,此时的大企业不是靠政府给予的特殊政策,而是靠自身的实力而壮大,符合程序与原则。三是“尊重历史,面对现实”不能作为原则。针对我县过去“有矿快采,有水快流”的历史遗留和现实问题,本人认为,若将“尊重历史,面对现实”作为原则,虽然强调了社会公平,但与依法办事相悖。在资源整合过程中政府所依据的法可分为两类,一类是公法,一类是私法。公法包括行政法、刑法,组织法;私法是民法。公法是行政主体进行公务时必须履行的法,私法是民事主体,主要是矿业企业、村委会、村民进行市场活动必须履行的法。政府在矿产资源整合中必须履行两项职能,一是行政管理职能,另一个是行政服务职能。政府运用法律必须遵循两条原则:在行政管理时凡是法律未规定的都不能做;在行政服务时凡是法律未禁止的都可以做。就政府对被兼并的非法企业而言,其生产行为受行政法规范,因违反了行政法而不受法律保护。企业的资产在出售时受民法规范,凡是符合自愿公平原则的,不是法律禁售的资产,就受法律保护。因此,“尊重历史,面对现实”是可以被依法办事所吸纳的。另外,若将“尊重历史,面对现实”作为原则,就容易将违法企业视为合法企业来对待。由于凡是合法企业都有一定的期待利益,而非法企业的财产在市场交易时,一般没有期待利益。因此,我们不把“尊重历史,面对现实”作为原则,并不是不注重非法企业的合法财产在市场交易中的公平性,政府帮助企业搞财产评估,就是体现被兼并企业、个人获得公平的最好形式。
   (三)继续坚持联合执法机制。一是行政部门联合执法。为实现高效精干,每个行政执法主体可专门安排一人。为达到行政执法人员执法时必须2人以上的要求,各个行政主体之间可相互委托。二是行政执法与司法联合执法。司法机关是监督行政机关的机关,在矿产资源整合时,司法机关的监督职能可前移,变过去的单一事后监督,为事前、事中、事后监督相结合,这将提高行政效率和司法效率。
   (四)抓紧制定出台我县矿业采选生产系统的规范标准。以前县出台的一些选矿生产规范,还不够系统,采矿生产的规范标准几乎是空白。政府在矿业生产的管理上,一定要改变凡取得许可证的企业就是合法企业的概念。企业取得许可证,只证明它具有矿业生产的某项资格,并不表明它会自觉的依法生产。按照行政许可法“谁许可谁监督”的规定,企业不自觉依法生产的监管职责是政府。而目前我国的行政许可与行政监督的机制还不够科学,许可权在省,监督权在县、乡镇。为了我县矿业经济又好又快发展,我们可以不过分强调许可,但必须重视对采选企业的规范监督。规范的内容,可分采、选、冶来定,切实细化各个系统生产的规范要求。值得提出的是,第一,我县是生态大县,应该尽快规定高速公路可视范围内,尤其是县城周围应禁止露天采矿。第二,为了矿产资源的可持续发展,坚决制止掠夺性生产。第三,按照“谁开发谁治理,谁破坏准赔偿”的要求,政府一定要与矿业企业签定生态恢复治理协议,避免突发事件由政府买单。第四,矿业企业生产一定要与节能减排相结合。

 
[] [返回上一页] [打 印] [收 藏]
 
 
::::::::| 关于本网 | 本网动态 | 给我留言 | 联系我们 |::::::::
主办单位:秦皇岛市人大常委会
民主法制网制作及维护 未经许可不得转载和镜像