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浅析优化人大代表结构

作者:秦皇岛市昌黎县人大常委会  来源:本网  发布时间:2011/11/23 16:05:46 
 

    代表结构,即代表的构成情况,指各方面代表在本级人民代表大会中所占的比例。对此问题,现行国家法律还没有具体规定,实际工作中一般是在换届提名代表候选人时,由各级党委对人大代表候选人的结构作出政策性要求,保证人大代表中,中共党员、民主党派、无党派人士、工人、农民、干部、解放军、知识分子、归国华侨、少数民族、妇女等各阶层都有一定的比例,体现国家权力机关组成人员的代表性、广泛性和先进性。但是,由于法律对代表界别的划分和构成没有明确规定,且有关政策的制定尚有不科学合理之处,以及对政策的理解和执行中存在的一些问题,在实际工作中,造成人大代表结构还存有不合理之处,在一定程度上影响了人大整体作用的发挥。本文就优化人大代表结构谈一点认识。
    一、代表结构中存在的主要问题
    1、代表职业结构不合理。主要表现为干部代表偏多,基层工农群众代表偏少。目前,在人大代表队伍中,领导干部比例过大是一个带有共性的问题。从统计上看,比例都未超标,否则过不了审查关,但去掉包装,挤干变通的水份,领导干部的比例实际在40%左右,有的甚至占到了45%。而真正的一线工人、农民、知识分子代表比例甚至连20%都不到。这种现状对人大工作产生了一定的负面影响:一是挤占其他各阶层的代表名额,相对减少了基层工农群众当家作主的机会,使人大代表的代表性大打折扣;二是官员代表在角色上易产生错位。在“领导”和“代表”的双重角色中,起主导作用的往往是领导官员角色而非代表角色。如审议人代会上各项工作报告时,有的官员代表往往不是虚心听取其他代表的意见,而是对其他代表发指示、提要求,使审议会成了布置任务会。有的官员代表面对有行政或隶属关系的领导,只会评功摆好,不敢提出批评意见,生怕得罪上级领导或部门,使审议会开成了“拍马会”。三是让官员代表去监督“一府两院”的工作,无异于“自己监督自己”,这样既当运动员又当裁判员,很难处理好监督与被监督的关系。四是官员代表平时工作繁忙,没有更多的时间和精力履行代表职务,再加上对代表职务的认识不到位,把本职工作当成硬指标,把参加人代会和闭会期间的代表活动视为软任务,对一般的代表工作和活动大多以请假处置。比如,在出席人代会时有的官员代表就委托秘书或司机报到或出席大会,在分组讨论时上级领导在场时就参加,领导不在就走人,不但自己的代表职务不能履行,还严重影响了其他代表作用的发挥。
    2、人大代表的知识结构不合理。主要表现为专家学者型代表比例不足。应当说人大代表的文化程度在逐届提高,各方面专业人员的比例不断增大,在一定程度上满足了社会发展对人大代表知识能力的要求。但在基层人大代表中,专家学者型代表比例还是显得不够。比如,在审议通过财政预决算时,由于财经方面的专家型代表少,往往提不出什么有见地的意见,财经监督一直难以打开局面;在开展司法监督活动时,由于熟悉法律法规的代表少,往往流于形式,难见实效;在组织专项视察调研时,由于有关业务知识型代表少,人大机关往往为挑选合适的参与代表而伤脑筋。
    3、在提名推荐代表候选人阶段存在着安排照顾情况。在换届选举中,多数当选代表是由政党和组织推荐提名,由选民联名推荐的候选人少之又少。在提名推荐时就容易依照惯例或者领导要求,对一些“二线”干部、先进工作者、民营企业家、为满足代表结构要求等进行硬性安排照顾。这些安排照顾的代表有的缺乏必要的政治、文化、能力等方面的履职素质,虽然为人民群众说话办事的愿望和热情是高的,但因履职素质不够,致使心余而力不足,一届人大代表当下来,不建一言、不献一策,甘做“哑吧代表”、“举手代表”、“摆设代表”。有的代表缺乏应有的“代表意识”,把代表身份看作是一种 “荣誉称号”,认为 “代表有职无权,说话没有用,起不了什么作用”,因而对参加代表活动,只是“开会报个到,视察挂个号”。有的代表就是想利用人大代表身份,当“特殊公民”,为自己谋取非法利益,危害一方寻求“保护伞”和“护身符”。他们对履行代表职务不上心,不热心,根本发挥不了人大代表作用,影响人大的整体效能。
    二、代表结构不科学合理的主要原因
    1、缺乏对代表结构的科学合理性认识。负责提名推荐代表候选人的政党,他们往往把推荐代表候选人当作安排二线干部的主要方式,不能根据人大工作需要安排推荐代表候选人,甚至把平衡待遇、照顾关系掺杂其中,其根本原因还是把人大工作看作二线,把代表职务当作荣誉职务的错误认识没有得到纠正。
    2、提名推荐代表候选人时片面强调代表的广泛性,忽视代表结构的合理性。在提名推荐代表候选人时,一味要求各行各业、各阶层都安排一定数量的代表,而忽视了人大代表履行职务所需要的基本素质,使代表结构与代表素质不能有机统一,所选出的代表方面虽广泛,但整体议政能力不强。
    3、选举工作中存在着发扬民主不够和组织引导不力的问题。一是换届选举时对人大代表结构要求缺乏必要的宣传,不敢大胆引导,生怕选民了解掌握政策后,担指选或压制民主的嫌疑,放任工作要求。二是推荐提名代表候选人时不能广泛动员选民,由政党和组织推荐提名的多,由选民联名推荐的少。有的地方甚至根本不尊重选民意愿,将事先圈定好的代表候选人提名方案直接交选民讨论协商,导致选出的代表只对上负责,不对下负责;只对领导负责,不对选民负责。三是选举中对代表候选人的酝酿协商不够。对代表候选人情况介绍过于简单、模式化,只限于简历、政治面貌等,同时,选民与代表候选人缺少见面机会,更不用说发动候选人进行竞选演说,造成选民对候选人缺乏全面了解,影响选民参选积极性,使选举中带有很大的盲目性。四是差额选举执行不到位。实际操作中,差额比例往往选择法律规定的下限,并在等额之外确定差额人选,选择的差额多是由对正式候选人不能构成威胁、竞争力不强的人来担当,以达到内定正式候选人顺利当选的目的,使差额选举制度形同虚设。
    4、代表出口不畅。因工作需要而被安排代表职务的在工作调动后并未调离或迁出本行政区域,按照法律规定,其代表资格依然有效。然而,工作调动后的代表与原选区选民联系相对减少,人民群众的建议难以及时准确反映,这些代表就失去了其代表性;同时由于受代表名额的限制,接任其职务的人员,往往不能被补选为代表,在一定程度上影响了换届选举时产生的代表界别及各项构成比例的稳定性。
    三、优化代表结构的应对之策
    怎样才能优化代表结构?笔者认为,以下几点不可忽视。
    1、要提高优化代表结构的认识。人大代表既是我国人民代表大会制度的主体,又是各级国家权力机关的组成人员。它集国家和人民的重托于一身,肩负着代表人民管理国家和社会事务的重任。因此,代表结构的优劣与代表素质的高低,不仅关系到人民民主权利的有效行使和人民代表大会制度作用的发挥,而且关系到人民代表大会会议的决策水平和工作效率,直接影响到国家权力机关的权威。在换届选举中,要把优化代表结构和提高代表素质放在首位。要进一步提高认识,转变观念,从总体上把握代表结构。要从“重政治轻能力”、“重结构轻素质”的思维定势中解放出来,尽可能多地吸收有德有才、能代愿代、敢表善表的优秀人才进入人大代表队伍。
    2、从实际出发,确定合理的代表结构。一是要减少党政干部比例,多增加基层工人、农民代表比例。要真正按照工作需要的原则,来确定党政干部代表比例。除了人大常委会组成人员外,其他方面干部代表应大幅度消减,特别是要减少政府组成人员在本级人大代表中的比例。同时,要以法律形式明确规定哪些职务可以安排为代表。比如,在市县换届选举中,笔者建议将乡镇党委书记、人大主席安排为县人大代表候选人,县委书记、联系人大的副书记、组织部长,县政府县长、常务副县长安排为县人大代表候选人。乡镇长安排为市人大代表候选人。县委书记、县政府县长、县人大主任和非党的人大副主任安排为市人大代表候选人。这样既能避免市、县人大代表交叉、重叠,又能最大限度地减少党员干部代表名额。同时相应增加一线工人、农民的代表人数,从而使选出的代表更具广泛性和代表性。二是要尽量增加专家、学者代表比例。人大要决定本行政区域的重大事项,要审议和决定当地国民经济和社会发展计划及财政预算,特别是在以经济建设为中心,实行依法治国的新形势下,人大代表中必须有一批熟悉经济、法律、科技方面的专家、学者,必须有相当数量的懂得宏观管理、系统管理,能够全面把握国家方针政策,对当地经济发展和民主法制建设有远见卓识的代表。在代表结构中,专家学者型代表应占35%以上为宜。在换届选举时,建议把那些退居二线的具有专业水平的专家学者充实到人大代表队伍中,更好地满足经济和民主法制建设对专家学者型代表的需要。三是要注意保留一定比例的往届代表。代表中在吸纳一批锐意改革、开拓创新、年富力强的优秀中青年干部和重点培养的后备干部进入代表队伍的同时,更要注意保留一定比例素质较高、参政议政能力较强的往届代表。如果往届代表能达到二分之一的话,通过往届代表的传帮带作用,人大代表的整体议政能力一定会有较大提高。
    3、改进和完善代表选举工作,使代表结构不断优化。一是应就代表结构的合理安排向选民做出说明解释,加强对选民的正确引导,取得选民的理解和支持。二是要注意改进代表候选人的提名推荐方式,采取自下而上、组织与群众上下相结合方法进行广泛提名。三是要引入竞争机制,组织代表候选人直接与广大选民见面,发表竞争演说,回答选民提问,加深选民对代表候选人的了解,避免“见榜不见人”。四是在确定候选人时,差额比例在法律规定的范围内适当扩大,至少达到法律规定的中间值,做到多中选好,好中选优。同时,在候选人中,所有人选(起码是职务代表以外的人选)一律平等,不打招呼,不做工作,让各个候选人都有平等当选机会。五是要充分发扬民主,严格依法办事,不硬性按比例、套指标,不搞包办代替,让广大选民在最广泛的范围内,最大限度地进行比较、选择,把自己信赖的人,把那些具有一定文化素养、法律意识、参政能力和议政水平、最能代表人民群众利益的人选为人大代表。六是要对代表候选人的深入考察和了解。要从代表候选人的品质、立场、诚信、纳税等多方面进行认真考察和了解,坚决防止有涉黑涉恶、参与邪教活动等违法行为的人或品行恶劣的人被推荐为代表候选人,坚决防止动机不纯的人当选为人大代表,从而最大限度地保持人大代表队伍的纯洁性。七是对代表名额进行适当预留。在人大的法定任期内,代表结构会由于种种原因发生变化,而代表当选后,非特殊情况代表资格一般不会丧失。实践证明,在换届时预留适当的代表名额,对于保证代表结构届内的合理性是非常主动的。从经验的角度看,预留名额以不超过2%为宜。
    4、推行代表辞职制度。建议各级党委对党政干部代表在其工作变动时,要求其辞去代表职务同其职务变动一样对待,一并研究,一并谈话,并参照其他法律职务变动的程序,发文到人大常委会,要求依法办理。人大代表也要把代表职务同自己担任的其他职务一样看待,服从组织安排,在工作职务变动后,主动向有关部门书面提出辞去因工作需要而安排担任的人大代表职务。

 
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