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提高认识 形成合力 勇于担当 扎实推进我市地方立法工作

作者:市人大常委会党组书记、主任 刘辰彦  来源:本网  发布时间:2016/4/15 9:51:21 
 

同志们:
    这次全市地方立法工作会议,是经市委同意召开的。这次会议,是我市地方立法工作开局之年的启动会,是落实今年立法工作任务的部署会,也是统一思想、凝聚共识的培训会,对于以担当、有为、创新的精神,强势启动、扎实推进今年乃至今后一个时期的我市地方立法工作,具有十分重要的意义。下面,我讲几点意见。
    一、深刻认识我市地方立法工作的极端重要性、异常紧迫性和严峻挑战性
    党的十八届三中全会提出,“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”,十八届四中全会进一步要求,“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月,十二届全国人大三次会议审议通过的立法法修正案,明确规定设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。立法法的这一修改,既是对中央精神的贯彻落实,也是事关全面依法治国、事关国家法制统一、事关地方长远发展、事关百姓切身权益的重大举措,为包括我市在内的地方改革和经济社会发展带来了新的机遇,注入了新的活力,也提出了新的挑战。
    (一)深刻认识赋予设区市地方立法权的重要意义。首先,赋予设区市立法权是推进地方治理法治化的需要。随着我国社会主义建设进入新阶段,党的十八届三中全会对全面深化改革做出重大部署,提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标任务,并要求中央和地方“逐步理顺事权关系”。地方立法作为地方治理的重要手段,可以修改和废止不合时宜或者存在缺陷的制度,补充和完善尚有不足或者需要改善的制度,根据本地实际细化法律、行政法规或者省地方性法规的规定,针对本地特定事务出台具有本地特色的地方性法规,扩大公民的政治参与,将地方事务特别是行政管理事务更加全面地纳入法治化轨道,杜绝制发具有立法性质的红头文件,推进地方治理的法治化。其次,赋予设区市立法权是推进地方全面深化改革的需要。党的十八届四中全会提出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这不仅是对国家层面的要求,也是对地方层面的要求。从改革开放以来的实践看,许多重大改革的“试水”和“破冰”,首先发起于地方实践,发起于人民群众的改革智慧。在全面深化改革的新时期,设区市要根据中央和省委关于全面深化改革的要求,通过地方立法积极解决本地区事务、调整社会关系、推动改革创新,更好地释放制度红利。同时,对于中央和省委拟推行的重大改革事项,也可以由设区市在立法权限范围内先行立法,充分发挥地方的积极性,实现地方改革创新的于法有据,确保地方改革在法治轨道上推进。第三,赋予设区市立法权是坚持和完善人民代表大会制度的需要。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会有立法、监督、人事任免、重大事项决定四项权力。立法法修改以前,大部分的设区市人大只享有监督、人事任免和重大事项决定权,没有地方立法权。这也反映出我国立法主体制度、立法权限制度、立法监督制度的不完善,不利于规范地方准立法行为和行政权限的设定,也不利于地方人大充分发挥其职能。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话强调,要推进人民代表大会制度理论和实践创新,推动人大工作提高水平。把地方立法权扩大到所有设区的市,是新时期坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。
    (二)深刻认识我市地方立法工作的异常紧迫性。近年来,我市作为全国首批沿海开放城市,承担了多项国家和省级综合改革试点任务,在坚持创新发展、开放发展方面,迫切需要地方立法的同步跟进和规范;我市作为滨海旅游名城,在坚持绿色发展建设生态标兵城市方面,在海洋、沙滩、湿地、森林、河流等生态资源的保护方面,在自然景观、历史文化古迹等旅游资源的保护方面,都有着迫切的立法需求;我市作为京津冀重要节点城市,在坚持转型发展、协同发展、共享发展方面,特别是在高站位优化城市功能布局、高品质精致建设城市、高效率精细化管理城市方面,都有着广泛的立法需要。当前,我市同全国、全省一样,正处于涉险滩、啃硬骨头的全面深化改革关键期,处于实施京津冀协同发展重大战略机遇期,迫切需要从体制机制上寻找解决问题的办法,从法规制度层面进行顶层设计,使治理体系和治理能力现代化得以根本提升,这势必要求地方立法立足于全局和战略的高度,坚持立法先行、急需先立、先立后破、于法有据。市委十一届八次全会和市十三届人大四次会议提出了“五个发展”、“四个领先”、“三个高于”、“两个提前翻番”“一个全面建成”的奋斗目标,提出了着力推进“生态立市、产业强市、开放兴市、文明铸市”,提出了全国文明城市、国家卫生城市、国家森林城市“三城同创”,我们的地方立法工作必须紧紧围绕市委的战略决策部署,积极跟进,充分发挥立法的引领、推动和保障作用。
    (三)深刻认识我市地方立法工作的严峻挑战性。中国特色社会主义法律体系尽管已经形成,但发展和完善任务依然艰巨。地方立法作为国家立法的重要组成部分,发挥着实施性立法、补充性立法和先行性立法的三大功能,它的地位、职能和作用也愈加重要。正如张德江委员长指出的那样,目前立法任务越来越重、立法要求越来越高、立法难度越来越大、立法节奏越来越快。万事开头难,对于我们设区市而言,又面临着立法体制、机制尚不完善,立法能力、经验不足,立法项目前期调研准备不充分等诸多问题,压力更加突出,挑战更加严峻。市委对地方立法工作高度重视,祥伟书记几次做出批示,要求“立法要围绕全市发展战略、破解工作中的难点、维护大多数群众的根本利益开展。要制定年度计划,也可制定3-5年规划,按轻重缓急排好顺序,以质量为中心推进”,并提出了“借鉴外地经验,保四争五”的目标任务。这一切都需要我们直面挑战、勇于担当、自我加压、负重奋进,化压力为动力、变被动为有利,以立法的高质量和高效率化解深层次矛盾问题,统筹协调不同主张和利益关系,辩证认识好、处理好立法资源有限性与发展和改革实践广泛性、紧迫性之间的矛盾,以“把夙兴夜寐、激情工作作为常态”的精神,以严谨求实、精益求精的工作态度,圆满完成今年的立法计划,向市委和全市人民交上一份满意的答卷。
    二、调动各方力量,形成工作合力,推动我市地方立法工作开好局、起好步
    立法工作是一项在党委统一领导下,人大发挥主导作用,政府发挥基础性作用,社会各界广泛参与的系统工程。是一个多主体配合,多线条推进,接力领跑,环环相扣的工作过程,绝不是靠哪一个机关、哪一个部门单打独斗能够完成的,只有树立大立法的理念,充分调动各方力量,才能有效推进地方立法工作。
    (一)坚持党领导立法的原则。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,具体到立法领域,就是要坚持党领导立法的原则。我市在推进地方立法工作伊始,就要在这个问题上保持清醒的认识,始终坚持正确的政治方向,注意做到以下几点:一是深刻理解市委关于当前形势任务的重要分析判断,准确把握市委关于改革发展的重大决策部署,始终坚持服从和服务于全市工作大局,将市委在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的重大决策部署,及时上升为地方性法规,成为全社会一体遵循的行为规范和行动准则。二是五年立法规划和年度立法计划要报市委审定。我市今年的立法计划就反复征求了市委领导意见,并经过了市委常委会研究批准。三是事关全局的重要法规草案提请表决前要报市委研究。四是立法中涉及的重大问题以及社会高度关注、各方面意见分歧较大的难点问题,要报市委决策。总之,要紧紧依靠党的领导,有效推动立法进程。
    (二)发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。从目前各地的立法实践看,很多法规的制定和修改都由行政主管部门动议和起草,部门利益往往影响到法规草案的内容。有的部门对制定自身责任和义务的立法积极性不高,导致一些重要立法迟迟不能出台;有的部门本位主义倾向明显,自觉或不自觉地在法规草案中扩大部门权力和利益,损害行政相对人的权利和利益。要切实解决这些问题,必然要求在党的领导下,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。要注意抓好以下几方面工作:一是主导法规立项。科学立法首先在于科学立项。在制定五年立法规划和年度立法计划过程中,要广泛征集社会各界的意见,反应基层的声音、群众的声音和弱势群体的声音,在立法项目的确定上,体现市委工作重点、政府工作难点和群众关注热点。我们今年立法项目的确定,就是在广泛征求社会各界意见的基础上,根据市委十一届八次全会和市十三届人大四次会议精神,聚焦群众反映强烈、政府亟待解决的物业管理、停车场管理和环境噪声防治等问题,并充分考虑立法项目的难易程度和草案成熟度确定的。今后,要通过出台地方立法条例等立法制度建设,建立科学的论证评估机制,明确立项必要性、可行性的标准,设立几个硬杠杠,避免拍脑袋立项、凭长官意志立项和靠关系立项,在立什么和不立什么这个问题上,充分发挥人大的主导作用。二是提高审议质量。审议是立法中最基本的活动和阶段,立法法规定了一系列的程序和制度,比如,有关的专门委员会或者工作机构初审;法制委员会进行统一审议;常委会深入讨论,进行一审、二审甚至更多次的审议,来平衡各方利益,尤其是去除部门利益,保证法制统一和法规质量。要着重抓好人大各专门委员会或工作机构的初审、法制委员会的统一审议和常委会的审议,尤其要注重增强常委会组成人员的主体意识和审议能力,完善审议程序和方式,合理安排常委会会议议程,提供必要的审议条件,邀请常委会组成人员参加有关立法调研,充分利用常委会组成人员的丰富经验和智慧,坚决避免审议走形式,切实提高审议质量。三是构建多元法规起草机制。对于由政府部门起草的行政管理类法规草案,人大有关工作机构应提前介入,了解情况,把握进度,给予上位法方面的指导。政府法制机构也要加强审核把关和综合协调,保障起草质量;对于综合性、全局性、基础性的法规草案,可以逐步探索由人大有关专门委员会或工作机构组织起草;对于专业性较强的法规草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。充分发挥立法工作者熟悉立法业务的优势、政府部门了解实际情况的优势和专家的法律专业优势,提高法规草案的起草质量。四是做好组织协调工作。今天我们召开的全市地方立法工作会,就是对我市地方立法工作进行总的部署。会后,人大有关工作委员会和市政府法制办、草案起草单位,要通过立法联席会、协调会、计划落实会等方式,建立工作层面的联络机制,加强沟通协调,了解立法动态,推动工作进展,及时解决立法中遇到的困难和问题。五是充分发挥人大代表的主体作用。人大代表是人民代表大会制度的主体,当然也是立法的主体。要高度重视人大代表的立法建议和依法联名提出的法规议案,将符合市情、适应客观需要又具备可行性的法规议案依法列入人大常委会的立法计划和审议程序。特别是对于社会亟需、群众关注,但有关部门积极性不高,而又需要通过立法解决的事项,应当鼓励和支持人大代表深入进行调研,提出议案。今年我们的立法项目之一《秦皇岛市环境噪声污染防治条例》,就来源于人大代表的立法建议;常委会各有关工作机构和政府各有关部门,要为人大代表参与立法工作当好参谋助手、提供服务保障,在法规立项、起草、调研、审议过程中,注意加强与代表的联系,广泛征求、认真研究并积极吸收人大代表的意见和建议。
    (三)发挥政府在地方立法体系中的基础性作用。地方立法绝大部分都是行政管理类法规,政府作为行政管理主体,对这类法规需求最迫切,也最熟悉行政管理领域的实际情况,熟悉行政管理领域的专业知识和有关政策,信息掌握也更充分,所以,从目前各级各地的立法实践看,地方政府是地方性法规最重要的提案主体和起草主体,绝大部分的行政管理类法规草案,均由政府作为提案人,相应的行政管理部门负责起草,政府法制部门协调把关,并经政府常务会议审议通过后提交人大审议。今年我市正式立法项目四项,其中有三项是由政府作为提案人的,这在将来也会成为常态。
    另外,根据立法法的规定,我市人大在获得地方性法规制定权的同时,市政府也同时获得了地方政府规章的制定权,可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方政府规章。我市地方立法应统筹考虑地方性法规和地方政府规章,发挥制定地方政府规章程序相对简单,效率较高的优势,坚持人大立法和政府立法两条腿走路,对于适于制定地方政府规章的事项,或行政管理迫切需要,制定地方性法规尚不成熟的事项,市政府应按照《立法法》及《河北省地方政府立法规定》等规定,先行制定地方政府规章,待条件成熟时再上升为地方性法规。
    可见,地方政府在地方立法体系中,承担着起草并提出行政管理类地方性法规草案和制定地方政府规章的双重任务,发挥着重要的基础性作用。市政府要高度重视地方立法工作,以此次我市行使地方立法权为契机,将向市人大提出法规草案和制定地方政府规章两项工作,作为法治政府和服务型政府建设的基础性工作,摆上重要议事日程,切实加强组织领导。要建立完善地方性法规草案起草工作机制,出台相关规定,明确法规草案起草的领导组织、人员配备、调研论证、文本格式、报批程序和报送时间等具体要求,并加强对法规草案起草工作的督促指导。对一些重大、复杂并涉及多个部门职责的立法项目,市政府应抽调各方面力量,组成市一级的起草班子,制定工作方案,明确工作进度,直接组织起草。要建立完善政府规章和人大法规的协调衔接机制,在编制政府立法工作计划时,政府法制机构要主动加强与人大有关专委和法工委的沟通联系,统筹考虑,合理提出政府规章计划和拟提请人大审议的法规项目。市政府法制办作为政府重要部门,在完成政府立法任务以及建设法治政府方面担负着重要责任。从目前市政府法制机构的机构编制和人员配备看,与行使地方立法权的新形势、新任务、新要求还不适应,与其他有立法权的地市相比,还有较大差距。对此,市政府和有关部门要有清醒的认识,要有紧迫感,参照我省其他有立法权地市政府法制机构的机构设置和人员编制,尽快调整、充实政府法制机构,配齐配强法制工作人员。市政府有关部门也要加强法制科室的建设,抽调精干力量,加强业务培训,尽快适应地方立法工作的需要。
    (四)坚持科学立法、民主立法,扩大社会各界的广泛参与。党的十八届四中全会提出,要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。我市的地方立法工作,必须以四中全会精神为指导,坚持科学立法、民主立法,扩大社会各界的广泛参与,做到立法公开透明,注重通过制度化、程序化的安排,确保社会各方面,尤其是基层群众和弱势群体能够参与到立法的各个环节中来,建立健全民主、开放、包容的立法体制机制。一要牢固树立立法为民理念,从根本上解决为谁立法、谁来立法和立怎样的法等认识问题,将促进社会公平正义、增进人民群众福祉作为立法工作的出发点和落脚点,努力提高立法质量。要自始至终坚持公平公正,克服本位主义倾向,自觉抵制部门利益干扰,屁股不能坐歪,不能随意放大部门权力,增加人民群众的义务。二要积极探索运用群众喜闻乐见的方式向社会公开立法信息,不仅法规草案文本要公开,还要保证公众对立法背景、立法缘由、立法材料、立法过程等方面的知情权。三要拓展社会参与立法的平台,通过组建立法咨询专家库、立法工作联系点等方式,建立社会各方面参与立法的稳定渠道。要注重发挥好科研院所、高等院校、行业协会的作用,有效利用其专业资源和优势提高法规质量。四要逐步建立完善专家论证、公开听证、民主协商、第三方起草和评估等社会参与立法的机制和手段,无论是起草过程还是审议过程,都要认真听取各方面对法规案的意见,探索建立对公众意见采纳情况的说明和反馈机制,广泛凝聚共识,确保法规的代表性、公正性。
    三、加强领导,落实责任,确保高质量完成我市今年立法计划
    按照市委的要求,我们今年安排了四个提请审议项目,五个预备调研项目,从数量上看,在全省是排在前列的。这是市委着眼全局提出的要求,是我市深化改革,赶超发展,建设沿海强市、美丽港城的需要。同时,我们也要清醒地认识到,立法是一项政治性、政策性、法律性、专业性都非常强的工作,要想高质量地完成今年的立法任务,绝不是一件轻而易举的事情,必须发扬勇于担当、攻坚克难的精神,加强领导、分解任务、落实责任、通力协作,确保我市的地方性法规高起点、高质量、能落地、真管用。这里我提几点要求:
    (一)要做好法规草案起草工作。有关起草单位要成立领导小组和精干的起草班子,主要领导要亲自抓,倒排时间节点,针对我市实际情况,针对需要解决的问题,认真开展调查研究,广泛征求各方意见,拿出切实可行的解决方案,必要时要进行论证、听证,坚决避免小法抄大法以及简单抄袭其他地市法规倾向。市政府法制办要切实发挥好协调把关的作用,对起草单位给予业务上的指导,组织协调好、平衡好法规涉及的各主体的责权划分和利益冲突,确保法规草案调研论证充分,在内容和形式上符合突出地方特色、追求实用管用、不与上位法相抵触等地方立法的基本要求。刚才,绍华同志介绍了草案起草工作及草案文本的具体要求,明确了时间节点,一会儿永纯市长还要就加强草案起草工作的组织领导,确保法规草案质量提出具体要求,各起草单位要认真落实好。这里我想强调一点,政府提出的法规草案要经人大有关专门委员会或工作委员会初审,由市人大常委会主任会议决定列入常委会会议议程。如果发现法规草案存在没有征求有关方面意见、没有充分调研论证、照搬照抄上位法和外地法规等敷衍塞责行为的,为确保法规质量,主任会议将决定暂不列入会议议程,由政府及有关部门继续调研完善。由此导致立法计划不能按时完成的,哪个环节出了问题,哪个环节要承担责任。
    (二)人大有关工作委员会要提前介入,认真初审。与草案起草单位对口的人大有关工作委员会,要发挥与政府相关部门联系紧密、对相关领域工作实际情况和政策措施比较了解的优势,提前介入有关单位的草案起草工作,加强与起草单位的联系与沟通,参加起草单位的立法调研、论证,提出意见建议。在法规草案列入常委会会议议程前,对提案人提出的有关法规草案要进行认真的审查研究,重点审查法规案的必要性、合理性和可行性,并就是否可以列入常委会会议议程向主任会议提出报告,为主任会议做出有关决定提供参考。常委会会议对相关草案初次审议后,有关工作委员会要列席法制委员会会议,加强与法工委的沟通,对进一步的修改提出意见。
    (三)法制委员会和法工委要认真开展统一审议。地方立法实行统一审议制度是立法法的明确要求,是维护法制统一、提高立法质量的重大制度设计。法规草案经过常委会第一次审议后,法制委员会和法工委要认真整理吸纳常委会组成人员的审议意见,通过召开座谈会、论证会、听证会等形式,广泛征求本级人大代表、各县区人大常委会会、各级政府以及社会各界的意见,综合各方面情况,进行统一审议。法制委员会和法工委开展统一审议期间,要邀请起草部门、政府法制办、人大有关工作委员会参加法规草案修改工作,集思广益,提出高质量的法规草案修改稿和表决稿,为常委会审议和表决法规草案提供服务。
    (四)要切实提高常委会会议审议质量。常委会组成人员和人大代表是行使地方立法权的主体,常委会会议通过审议法规草案和有关报告以及表决法规草案,在立法过程中起着决定性作用。常委会组成人员审议前要进行充分的准备,包括认真研读法规草案文本,咨询有关部门和专家,搞好相关调查研究,做足做好“功课”,确保有备而来。对列入会议议程的法规案,有关工作机构要将相关资料,依照规定时限,提前送达常委会组成人员。为确保法规质量,常委会组成人员在一审时对法规案的必要性、可行性有较大分歧意见的,经主任会议决定,可暂不进入二审,由有关专门委员会和工作机构继续就立法必要性进行调研、论证。二审后仍然意见分歧较大的,可安排三审。总之,时间服从质量,常委会会议务必要严格把关,确保打造精品良法。
    (五)要抓好法规的宣传和实施工作。要坚持立法工作与宣传工作同步谋划、同步推动,统筹安排、互相促进,把立法过程作为普及法律知识、引导社会舆论、凝聚各方共识的过程,着力提升立法的宣传力度。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”,我们的地方性法规,绝不能不问落实、不问效果,一立了之,束之高阁。从行使地方立法权伊始,就要同步建立健全确保法规实施的监督落实机制。要建立我市地方性法规实施情况报告制度。在法规实施一年后,由政府及其主管部门向人大常委会报告法规实施情况。要加强执法检查与立法的有效衔接,把我市新制定的法规作为执法检查的重点内容,尤其要围绕法规中的关键条款开展“点穴式”执法检查,在强力推动的同时,检验关键条款是否站得住、行得通、真管用。
    最后,我想强调一下学习和制度建设的问题。做好立法工作,需要有很高的理论水平、政策水平、法律专业水平和实际工作经验,只有这样,才能基础扎实、登高望远,才能立足政治和全局的高度,增强地方立法工作的科学性、预见性和主动性,保证地方立法质量。我市的地方立法工作刚刚起步,无论对人大还是政府而言,都面临着一个学习的问题。大家一定要有知识恐慌感、能力不足感和学习的紧迫感,把加强学习作为一项重要任务抓紧抓好。要认真学习党的十八届三中、四中、五中全会精神及习近平总书记关于法治建设的重要讲话精神,深刻领会精神实质,夯实政治理论功底;要认真学习宪法、立法法、地方组织法、选举法、代表法等基本法律,尽快熟悉掌握中国特色社会主义法律体系和立法工作的一般规律,了解地方立法的职能作用,熟悉地方立法的方式方法,掌握地方立法的规则程序。要通过举办培训班、以会代训、走出去学、请进来学并加强考试考核等多种形式,把学习任务落到实处,使大家尽快成为立法工作的行家里手。制度是提高立法能力的基础性工作,是提高立法质量的有力保障。我们要以出台地方立法条例为契机,参照上位法要求,对地方立法工作做出切实可行的具体规定,为立法工作提供基本遵循。对于不适于写入地方立法条例的内容,法制委员会和法工委要研究拟订单行的规定,细化工作规则、严格工作标准、硬化工作措施,为持续提升立法能力、保证立法质量奠定坚实的制度基础。
    同志们,依法行使地方立法权的责任,历史性地落在了我们肩上。我们制定的法规,作为顶层设计是管长远、管根本的,要经得起实践、历史和群众的检验。我们必须进一步增强政治意识、大局意识、奉献意识,切实对市委负责、对人民负责,拒绝平庸、拒绝懈怠,真谋实举、真抓实干,用扎实的工作打造精品良法,为实现我市十三五规划宏伟蓝图提供法治支撑。

 
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