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刘辰彦在全市地方立法工作会议上的讲话

作者:本站  来源:本网  发布时间:2018/4/20 15:10:29 
 

树立质量意识 践行工匠精神
努力推动我市地方立法工作迈上新台阶 
(2018年4月18日)

同志们:
    今天这次会议,是市人大常委会与市政府沟通确定召开的一次重要会议,主要目的是着眼于强化依法治市,提高治理现代化的水平,对高质量完成2018年立法计划和五年立法规划的任务进行安排部署、提出要求。刚才,玉宝同志对我市过去两年多地方立法工作开展情况进行了总结和回顾,对做好2018年立法计划和五年立法规划实施工作提出了具体要求;铁林同志从政府的角度对政府有关部门,特别是有起草任务的部门,提了很具体、很实在的要求。今天参会的都是有立法任务的单位,要不就是起草单位,要不就是配合单位,要不就是有调研任务的单位,要不就是征求意见所涉及的单位。希望大家能够认清自己的任务,明确要求,特别是时间节点。把活领回去,知道怎么干,知道什么时候干完。所以,请市人大常委会的法工委和政府法制办会后搞一个工作明细表,对每项任务作出安排,明确任务、责任单位、完成时限,然后按表督导、定期督导,发现问题及时协调解决,确保高质量地完成任务。我刚才听了玉宝同志和铁林同志的讲话以后,感觉到讲的很实在,也比较全面,我都同意。下面,根据这两年自己参与立法实践的情况和上级的要求,结合秦皇岛的实际,讲三点意见:
    一、以党的十九大精神为指导,进一步明确当前我市地方立法工作的总体要求和主要任务
党的十九大提出的坚持和发展中国特色社会主义一系列新的思路、新的战略、新的举措,为新时代地方立法指明了工作方向,是当前和今后一段时期的重要行动纲领。市人大常委会经过认真研究,确定今后一个时期开展地方立法工作的总体思路是:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大精神,坚持党的领导,坚持围绕中心、服务大局,坚持科学立法、民主立法、依法立法,发挥人大的主导作用和政府的基础性作用,扩大社会各界有序参与,突出地方特色,追求有效管用,确保立法质量,提高立法效率,为我市加快建设新时代沿海强市、美丽港城和国际化城市提供有力的法治保障。
    根据这一思路,结合我市经济社会发展阶段性特点,在报请市委批准后,市人大常委会确定了2018年立法计划和五年立法规划(2017-2021年)。刚才,玉宝同志和铁林同志已经作了详细介绍。自2017年至2021年,本届人大常委会的立法项目共有28项,包括提请审议项目13项,预备调研项目15项。这些立法项目涵盖设区市立法权限涉及的三个领域,突出我市地方特色,贯彻围绕中心、服务大局的根本要求,针对政府工作难点和群众关注热点,可以说符合秦皇岛实际和人民群众的期待。这些立法项目是经市委批准、市人大常委会通过的,不能随意变动,更不能随意取消。
    实现上述工作任务,做好今后一个时期的立法工作,要牢牢把握“四个必须”:一是必须始终坚持党的领导。坚持党的领导,既是确保立法工作正确政治方向的必然要求,也是将市委的重大决策部署和主张通过法定程序上升为全市人民共同意志和行为规范,更好地发挥立法的引领和保障作用的重要保证。二是必须加强组织协调。立法工作是一项在党委统一领导下,人大主导,政府依托,社会各界广泛参与的系统工程,必须各司其职、各负其责,树立大立法理念,形成工作合力。三是必须科学立法、民主立法、依法立法。认真执行立法法和我市制定地方性法规条例的有关规定,严格法规草案起草、审议和修改程序,积极为社会各界有序参与立法工作搭建平台,做到规定动作不减少、法定程序不走样。四是必须突出地方特色。要坚持立足市情、推动创新,切实满足我市经济社会发展的实际需要,做到抓重点、少而精、真管用,切口小、作用大、好实施。这“四个必须”,是我们两年来立法工作实践的经验总结,其中的关键,是要将党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一贯穿立法工作全过程。只有这样,立法工作才能沿着正确的道路越走越扎实,我们出台的地方性法规才会符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。
    二、坚持问题导向,补齐工作短板,不断提高地方立法质量
应当说,我市立法工作开展两年多来,起步稳,进展快,也得到了比较好的反响和各方面的认可。但是,党的十九大和十三届全国人大一次会议对地方立法工作提出了新的、更高的要求。实事求是地讲,我们这几年的立法质量和数量在全省还算处于前列,取得现在的成绩实属不易,但我们的工作中也确实还有不少的问题,我们必须坚持问题导向,务求我们在立法工作中的突出问题得到比较好的解决,短板和弱项尽快地改善,提高立法质量,打造“精品良法”。一部法规出台,起码有这几个阶段:调研、起草、初审、审议、修改、通过、报批、实施。我点几个方面的问题,基本都是在审议之前这个阶段存在的问题。
    (一)提高站位,大力解决对立法工作重视程度不高的问题
     我市于2015年8月1日经省人大赋权,成为全省首批获得地方立法权的设区市。经过两年多的立法实践,取得一些成绩,但是同时也感到有些部门和同志对地方立法工作的重要性认识不足、重视不够,个别承担法规草案起草的单位不主动、不积极,有时还存在畏难情绪和推脱现象,这个问题比较突出。我经常去省里开会,期间同其他市人大的同志们进行交流,我觉得我们市存在一个比较奇怪的现象,和其他市形成了比较大的反差。据我了解,其他市人大常委会在列立法计划的时候,一些部门,特别是政府部门要往上挤,要“走后门”,请求人大“一定要给我列上”“早给我列”“早给我审”,别的市人大常委会是在已经准备好的法规草案中去挑,哪个比较成熟,哪个比较急需,去挑着用,人家属于“选菜上桌”“挑着吃”。我们有些部门正好相反,列上立法计划之后还推、拖,讲究客观,希望“最好别列”,列上也是推推拖拖、拖拖拉拉,人家是“选菜上桌”,咱们是“找菜上桌”,有时候得自己“烧菜上桌”,有时候甚至“无菜可上”。这怎么能保证立法质量?现在我们的法规草案一是非得时限到了才能出来,第二是质量不高,所以还是认识程度的问题,不知道立法有什么用,不知道为什么立法。这几年全国人大为地方人大争取到两个权力:第一,赋予设区的市地方立法权;第二,允许县级人大常委会成立专门委员会。这是全国人大常委会党组报中央批准的,挣到手了咱不重视,咱不当回事。人大常委会有了立法权,政府也同步有了立法权,地方立法权其实是在给政府部门增加工作手段和执法的依据,因为地方性法规是咱们自己起草的,所以最符合本地的实际、最接地气,最好用管用。比如说,现在我市物业管理方面有很多的矛盾,政府部门工作中无法可依,或者说上位法规定比较原则,操作性不强。我市的《物业管理条例》出台之后,有什么问题就可以按照我们制定的法规条文办事,这就是我们部门执法的依据。关于立法方面的意义,我再强调几点:首先,开展好地方立法工作是推进地方治理法治化的需要。传统的地方治理,主要靠红头文件和长官意志,今后要靠法治能力的现代化,看法治化水平,看法治思维和法治方式。特别是随着依法治国进程的加快,社会治理中的新问题日益突出复杂,传统的管理手法已经不管用、不能用,这都迫切需要依靠和通过立法来解决,将地方事务特别是行政管理事务更加全面地纳入法治化轨道。其次,开展好地方立法工作是推进地方全面深化改革的需要。具体到我市而言,秦皇岛作为全国首批沿海开放城市,承担了多项国家和省级综合改革试点任务,迫切需要地方立法的同步跟进和规范;我市作为滨海旅游名城,在生态建设方面,在海洋、沙滩、湿地、森林、河流等生态资源保护方面,在自然景观、历史文化古迹等旅游资源保护方面,还有城市精细化管理方面,都有着迫切的立法需求。在认识方面我们一定要解决好,只有认识的问题解决了,才能增强内生动力。“我要干”和“要我干”的心态是不一样的,工作的效果也是不一样的。现在法规草案基本上由政府作为提案人,因此在提高认识方面,希望政府主管市长、法制办和政府部门加强宣传,解决好内生动力的问题。
    (二)加强协调,大力解决立法工作契合度不够的问题
    立法作为一项系统工程,各个工作环节的关联度、紧密度都很高,需要加强各层面的组织协调。当前,我市在立法工作推进过程中,有的部门和人员还存在主体观念不强、责任意识不足的问题,市人大常委会法制工作机构和市政府法制工作机构、市人大专委工委以及市政府法规起草部门的常态化联系机制和督导协调机制尚未形成,工作契合度不够,工作合力没有形成。目前,省人大常委会已经下发了文件《河北省人大常委会关于加强立法工作组织协调的若干意见》,市人大常委会已经安排由法工委牵头,抓紧制定秦皇岛市的《立法工作组织协调的若干意见》,明确立法过程中各相关部门承担的职责任务。希望各相关部门、包括几所大学作为立法研究咨询基地,在制定过程中广泛参与意见,在颁布之后认真执行。这其中需要注意四个方面的协调。一要加强人大内部的联系。健全完善市人大常委会法工委和各工委之间以及各个专门委员会之间在立法工作中的沟通协调机制,明确职责,加强配合。二要加强人大有关机构与政府部门的联系。建立市人大初审机构与政府部门之间和市人大常委会法工委与市政府法制办之间的沟通协商机制,通过加强横向联系,了解情况,达成共识,促进工作。三要加强与省人大常委会的联系。我们是部分立法权,需要经过省人大常委会的批准,要与其经常沟通,汇报工作,保证省人大常委会能够顺利批准我们通过的草案。通过这几年已通过的草案来看,省人大常委会对我们的立法工作也比较满意。四要加强与县区人大常委会的联系。重点是依托县区人大常委会,在征集立项内容、召开座谈会等方面以及通过县区人大常委会了解立法诉求、动员基层群众参与立法等方面加强协调。
    (三)提升能力,大力解决好法规草案文本精细度不足的问题
    一个法规草案提交到审议这一阶段有很多的工作需要做。为什么法规草案质量不好?根据我的观察和大家的反映,有些文本到了政府法制办、到了政府常务会、到了人大常委会的专门工委,改动任务太大。所以说法规草案文本的起草是立法第一位的基础性工作。应该说2017年的法规草案文本质量较2016年有所提升,但仍有不少问题。第一,反映部门利益比较突出;第二,有一些利益协调不到位,这也是部门利益在“作怪”;第三,调研不深入,明显感觉到不接地气,不知道民众在想什么、不知道民众的诉求是什么、企求是什么。再就是法规草案文字的表述和结构,有的表述与相关的法律法规表述不一致,或者表述不准确,容易产生异义。在法规文本起草质量方面,重点请政府法制办认真把关,在起草中多给予指导。解决好文本起草质量问题,一个是把准定位,不论起草单位是谁,法规文本都要提请市人大常委会批准,市人大常委会既要规范管理行为,也要规范公众行为,各方利益要统筹兼顾,因此站位不能局限于部门。第二个方面就是加强调查研究。调查研究是文本起草的第一关,是基础的基础。一是在本地深入基层调研,再就是借鉴学习外地先进经验,然后就是学习法律法规知识。通过这些方式了解民情民意,使文本内容既要合理又要合法。最后就是文字方面,工作应当更加严谨。
    (四)拓宽渠道,大力解决好社会公众参与度不高的问题
    我们讲立法工作要坚持科学立法、依法立法、民主立法。其中民主立法必须要体现公众的参与。在这两年立法实践中,我们通过报纸、网站发布公告,向社会各界征求对法规草案的意见和建议,也通过新闻媒体对立法工作进行报道,广大市民对立法工作有了一定了解。但总体来看,社会公众参与地方立法的积极性和热情不高,包括人大常委会组成人员在立法工作中的主体意识、参与意识和责任意识不强。推进立法的民主化,使立法能够最大限度反映民意,是立法工作的内在要求,也是提高立法质量的关键。在这个方面,要做好以下三点:一要丰富人民群众参与立法的形式。过去,我们征求对法规草案的意见,在报纸上登一登,网站上发一发,开个座谈会,这些确实是有效的形式,但是群众不太关注、不感兴趣,或者说是听不见、看不到,那就需要进一步丰富其他的方式,研究其他地方有什么好的办法,千方百计地拓宽人民群众有序参与地方立法的途径。要推动基层立法联系点建设。今年,市人大常委会将完成首批基层立法联系点的确认和授牌工作,要抓紧工作,确保6月份完成。二要规范意见建议的公开征集和处理反馈工作。凡是列入常务委员会会议议程的地方性法规案,初审专委、工委和法制委、法工委,都应当分别采取多种形式向社会各界广泛征求意见。要高度重视征求到的意见建议,做到既“听”又“取”,使各方意见得到尊重,形成与社会公众的良性互动。三要进一步发挥好“外脑”的作用。2016年以来,市人大常委会分别在燕山大学、河北环境工程学院和河北科技师范学院成立了立法研究咨询基地,并在全市遴选了60名立法咨询专家组建了人才库。立法基地和咨询专家在立法论证和文字推敲等立法工作中发挥了不可替代的作用。希望立法基地要大力加强自身建设,积极参与立法,明确责任分工,健全规章制度,完善组织机构。法工委要加强协调,进一步促进我市立法工作的科学化、规范化、民主化运行。目前,我市除了成立立法基地和从社会各界聘请咨询专家,还请大学教授和高校毕业生到人大机关挂职锻炼和实习,这是一个双赢的做法。作为高校来讲,教师能够借助地方实践平台的优势,参与立法实践,参与地方调研,了解地方情况;作为地方立法机关,也得到了雄厚的智力支持。这是一件好事,我们要继续把它办好。
    三、大力弘扬和践行工匠精神,坚持不懈抓好立法队伍建设
    现在我市立法工作普遍面临的一个问题就是力量薄弱、人员少、水平低、没有经验。多数单位没有法制机构,既无机构也无人员。原因在于过去没有立法任务,这方面的需求不太强烈。再有,受编制的限制,不可能为我们增加很多的人员。另外,我市立法工作刚刚开展了两年,没有经验,这也很正常。所以,必须坚持内部挖潜,靠学习、靠素质、靠作风,来弥补现在队伍建设中的不足。
    一要着力提升政治思想素质。习近平总书记专门针对立法工作指出,“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质”。我们要牢固树立“四个意识”,在当前和今后一段时期坚持把深入学习党的十九大精神作为首要的政治任务,把习近平新时代中国特色社会主义思想作为地方立法工作的根本遵循和行动指南,充分认识立法工作是一项重大、严肃的政治任务,进一步增强从事立法工作的责任感和使命感。二要着力提倡不计名利的奉献精神。立法工作是一线、火线,是苦活、累活。从事立法工作,必须勇于奉献、敢于担当,耐得住寂寞、守得住清贫,做勤勤恳恳、兢兢业业的“立法工匠”。要精打细磨,养成坐得住“冷板凳”且把“冷板凳”坐热的本事,做到讲大局、讲奉献、讲团结,不计得失、淡泊名利、埋头苦干,在工作任务重、节奏快、人手少的情况下,同心协力,相互配合,相互补台,努力完成好每一项任务。我有时候说,立法工作不是什么容易活儿,十分辛苦,对工作人员本身要求很高,工作压力也大,不辛苦就完不成任务。可能有的单位在做立法任务的时候,总想推一推,可能是人少、压力大的原因。但是,立法是党的事业,我们不但要干,还要把它干好。三要着力培养严谨细致的工作态度。将“严字当头、精益求精”要求贯穿立法工作全过程,务求一丝不苟、精雕细琢,做到每一个条文、每一个字词、每一个标点,都要句句推敲、字字斟酌,来不得半点马虎。如果表达不准,出现异义,在执行中就是难题,也可能被一些人钻了空子。所以,我们必须以对法律负责、对人民负责、对历史负责的严肃态度和敬畏之心,切实做到严细实快,通过抓细节不断提高工作质量。
    同志们,党的十九大对立法工作提出了新要求,人民群众对美好生活的向往对立法工作提出了新期待,做好新时代立法工作意义更加重大、责任更加艰巨、使命更加光荣。我们要在市委的正确领导下,牢固树立质量意识、精品意识、责任意识,不断推动我市地方立法工作迈上新的台阶,为我市改革发展提供更加有力的法治保障,为建设新时代沿海强市、美丽港城和国际化城市作出更大的贡献!

 
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